หลังซีพีขอสิ้นสุดสัญญา ไทยมีทางเลือกอะไร? ส่องอนาคตรถไฟไฮสปีดไทย

17 กรกฎาคม 2569

หลังซีพีแจ้งขอสิ้นสุดสัญญา รถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบินกำลังเผชิญจุดเปลี่ยนสำคัญ วิเคราะห์ทุกทางเลือก พร้อมบทเรียนจากญี่ปุ่น จีน ไต้หวัน และยุโรป ว่าไทยควรเดินหน้าต่ออย่างไร

KEY

POINTS

ทางเลือกแรกคือการเจรจากับเอกชนรายเดิมเพื่อรักษาสัญญาไว้ ซึ่งจะช่วยให้โครงการเดินหน้าต่อได้เร็วและหลีกเลี่ยงต้นทุนที่สูงขึ้น แต่มีความเสี่ยงด้านกฎหมายและความโปร่งใสในการแก้ไขสัญญา
ทางเลือกที่สองคือการยกเลิกสัญญาและเปิดประมูลใหม่ทั้งหมด ซึ่งเปิดโอกาสให้รัฐกำหนดเงื่อนไขที่เหมาะสมกับสถานการณ์ปัจจุบันได้ แต่ต้องเผชิญกับความล่าช้าของโครงการไปอีกหลายปีและงบประมาณที่สูงขึ้นมาก
ทางเลือกที่สามคือการปรับเปลี่ยนรูปแบบโครงการ โดยให้ภาครัฐเป็นผู้ลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานหลัก แล้วเปิดให้เอกชนเข้ามาแข่งขันเฉพาะการเดินรถ ซึ่งเป็นโมเดลที่หลายประเทศใช้เพื่อลดความเสี่ยงของเอกชน แต่รัฐต้องรับภาระด้านงบประมาณมากขึ้น

การที่บริษัท เอเชีย เอรา วัน จำกัด ซึ่งเป็นผู้รับสัมปทานโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน ส่งหนังสือแจ้งการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) ขอใช้สิทธิสิ้นสุดสัญญาตามเงื่อนไขในสัญญาร่วมลงทุน ถือเป็นจุดเปลี่ยนครั้งสำคัญของโครงการโครงสร้างพื้นฐานที่มีมูลค่ากว่า 224,500 ล้านบาท เพราะไม่ใช่เพียงการสะดุดของโครงการระบบรางสายหนึ่ง แต่ยังสะท้อนคำถามต่อแนวทางการพัฒนาเมกะโปรเจ็กต์ของไทยในอนาคต

ตลอดหลายปีที่ผ่านมา โครงการนี้ถูกวางให้เป็นแกนหลักของการพัฒนาเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC) เชื่อมโยงสนามบินดอนเมือง สุวรรณภูมิ และอู่ตะเภา พร้อมรองรับการพัฒนาเมืองการบินภาคตะวันออกและอุตสาหกรรมเป้าหมาย แต่เมื่อสัญญาเดินมาถึงจุดหัวเลี้ยวหัวต่อ ประเทศไทยจึงต้องตัดสินใจว่าจะเดินหน้าต่อในรูปแบบใด โดยทุกทางเลือกมีทั้งโอกาสและต้นทุนที่แตกต่างกัน

หลังซีพีขอสิ้นสุดสัญญา ไทยมีทางเลือกอะไร? ส่องอนาคตรถไฟไฮสปีดไทย

ทางเลือกที่ 1 เดินหน้าเจรจาและรักษาสัญญาเดิม

ทางเลือกแรกคือการเจรจาระหว่างภาครัฐกับเอกชนเพื่อรักษาสัญญาเดิมเอาไว้ โดยการปรับเงื่อนไขบางประการที่ไม่กระทบสาระสำคัญของการประมูล เช่น กรอบเวลาการส่งมอบพื้นที่ การออกหนังสือให้เริ่มงาน (Notice to Proceed: NTP) หรือการจัดลำดับการลงทุนในบางส่วน

ข้อดีของแนวทางนี้คือช่วยลดความเสี่ยงที่โครงการจะต้องเริ่มต้นใหม่ทั้งหมด เนื่องจากการจัดทำโครงการ PPP ขนาดใหญ่ต้องผ่านกระบวนการศึกษาความเหมาะสม การประเมินผลกระทบ การรับฟังความคิดเห็น และการคัดเลือกเอกชน ซึ่งอาจใช้เวลาอีกหลายปี ขณะที่ต้นทุนการก่อสร้างก็เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องจากภาวะเงินเฟ้อและราคาวัสดุก่อสร้าง

อย่างไรก็ตาม การแก้ไขสัญญาหลังการประมูลต้องดำเนินการอย่างระมัดระวัง เพราะพระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ. 2562 กำหนดหลักการว่าการแก้ไขสัญญาต้องไม่เปลี่ยนแปลงสาระสำคัญจนกระทบต่อความเป็นธรรมของการแข่งขัน หากรัฐให้สิทธิประโยชน์เพิ่มเติมจนแตกต่างจากเงื่อนไขเดิม อาจถูกตั้งคำถามด้านกฎหมายและความโปร่งใส

ทางเลือกที่ 2 ยุติสัญญาและเปิดประมูลใหม่

อีกทางเลือกหนึ่งคือการยุติสัญญาและเปิดประมูลใหม่ ซึ่งเป็นแนวทางที่ต้องดำเนินการตามขั้นตอนของกฎหมายและเงื่อนไขในสัญญาร่วมลงทุน

ข้อดีคือรัฐสามารถออกแบบเงื่อนไขใหม่ให้สอดคล้องกับสถานการณ์เศรษฐกิจในปัจจุบัน โดยเฉพาะหลังโควิด-19 ที่พฤติกรรมการเดินทางและต้นทุนทางการเงินเปลี่ยนแปลงไปจากช่วงที่เปิดประมูลในปี 2561

แต่ข้อเสียคือประเทศไทยอาจต้องใช้เวลาอีกหลายปีในการศึกษารูปแบบโครงการใหม่ เปิดรับฟังความคิดเห็น และดำเนินกระบวนการคัดเลือกเอกชน ส่งผลให้แผนพัฒนา EEC และเมืองการบินภาคตะวันออกล่าช้าออกไป ขณะเดียวกัน ราคาค่าก่อสร้างในปัจจุบันก็สูงกว่าช่วงก่อนโควิดอย่างมาก ทำให้วงเงินลงทุนอาจเพิ่มขึ้นจากเดิมอย่างมีนัยสำคัญ

ทางเลือกที่ 3 รัฐลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน แล้วให้เอกชนเดินรถ

แนวทางที่ได้รับการพูดถึงมากขึ้นในช่วงหลัง คือการให้ภาครัฐลงทุนโครงสร้างพื้นฐานหลัก เช่น งานโยธา ระบบราง และสถานี ขณะที่เปิดให้เอกชนเข้ามาแข่งขันเฉพาะการเดินรถและบริหารเชิงพาณิชย์

รูปแบบนี้ถูกใช้ในหลายประเทศ เนื่องจากรถไฟความเร็วสูงเป็นโครงสร้างพื้นฐานที่มีต้นทุนเริ่มต้นสูงมาก และมักใช้เวลาคืนทุนนานหลายสิบปี หากผลักภาระทั้งหมดให้เอกชนเพียงฝ่ายเดียว อาจทำให้โครงการมีความเสี่ยงทางการเงินสูงเกินไป

ข้อดีคือรัฐสามารถควบคุมมาตรฐานโครงสร้างพื้นฐาน ขณะที่เอกชนแข่งขันด้านคุณภาพการให้บริการและประสิทธิภาพการดำเนินงาน แต่ข้อเสียคือรัฐต้องจัดหาแหล่งเงินลงทุนจำนวนมาก และต้องแบกรับความเสี่ยงด้านงบประมาณมากขึ้น

หลังซีพีขอสิ้นสุดสัญญา ไทยมีทางเลือกอะไร? ส่องอนาคตรถไฟไฮสปีดไทย

บทเรียนจากญี่ปุ่น รัฐลงทุน เอกชนบริหาร

ประเทศญี่ปุ่นซึ่งเป็นต้นกำเนิดของรถไฟความเร็วสูงชินคันเซ็น แสดงให้เห็นว่าโครงสร้างพื้นฐานด้านระบบรางไม่จำเป็นต้องพึ่งพารายได้จากค่าโดยสารเพียงอย่างเดียว ในช่วงเริ่มต้น รัฐเป็นผู้ลงทุนก่อสร้างเส้นทางหลักทั้งหมด ก่อนทยอยปรับโครงสร้างและแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นกลุ่มบริษัท JR (Japan Railways Group (JR Group) หรือ กลุ่มบริษัทรถไฟญี่ปุ่น ซึ่งเป็นเครือบริษัทที่เกิดจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ Japanese National Railways (JNR) เมื่อวันที่ 1 เมษายน 1987 เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารและลดภาระหนี้ของรัฐบาล)

ปัจจุบัน เส้นทางใหม่จำนวนมากยังได้รับการสนับสนุนด้านโครงสร้างพื้นฐานผ่าน Japan Railway Construction, Transport and Technology Agency (JRTT) ซึ่งทำหน้าที่ลงทุนหรือร่วมลงทุนกับผู้ให้บริการ ทำให้ภาคเอกชนไม่ต้องรับภาระต้นทุนเริ่มต้นทั้งหมด

แนวคิดสำคัญของญี่ปุ่นคือ รถไฟความเร็วสูงเป็น "โครงสร้างพื้นฐานสาธารณะ" ที่สร้างผลตอบแทนทางเศรษฐกิจในวงกว้าง ไม่ใช่เพียงธุรกิจขนส่งผู้โดยสาร

บทเรียนจากจีน รัฐคือผู้ลงทุนหลัก

จีนเป็นประเทศที่มีเครือข่ายรถไฟความเร็วสูงยาวที่สุดในโลก โดยรัฐบาลลงทุนผ่านรัฐวิสาหกิจ China State Railway Group และใช้เงินทุนจากรัฐบาลกลาง รัฐบาลท้องถิ่น รวมถึงสถาบันการเงินของรัฐ

แม้หลายเส้นทางจะยังไม่มีกำไรจากการเดินรถ แต่รัฐบาลจีนมองว่าผลตอบแทนที่แท้จริงคือการพัฒนาเมือง การกระจายอุตสาหกรรม การลดความเหลื่อมล้ำระหว่างภูมิภาค และการเพิ่มศักยภาพการแข่งขันของประเทศ

บทเรียนจากจีนสะท้อนว่า หากรัฐมองโครงสร้างพื้นฐานเป็นเครื่องมือขับเคลื่อนเศรษฐกิจในระยะยาว การประเมินความคุ้มค่าไม่ควรพิจารณาเฉพาะรายได้จากค่าโดยสารเพียงอย่างเดียว

บทเรียนจากไต้หวัน ความเสี่ยงของการผลักภาระให้เอกชนมากเกินไป

กรณีของ Taiwan High Speed Rail ถือเป็นตัวอย่างสำคัญของโครงการที่เริ่มต้นด้วยรูปแบบ Build-Operate-Transfer (BOT) โดยให้เอกชนลงทุนเกือบทั้งหมด

แม้โครงการจะประสบความสำเร็จด้านจำนวนผู้โดยสาร แต่ในช่วงแรกกลับประสบปัญหาหนี้สินจำนวนมหาศาล เนื่องจากต้นทุนทางการเงินสูงและโครงสร้างเงินทุนไม่สมดุล จนรัฐบาลต้องเข้ามาปรับโครงสร้างหนี้และถือหุ้นเพิ่มเพื่อรักษาเสถียรภาพของโครงการ

บทเรียนสำคัญคือ การให้เอกชนรับความเสี่ยงมากเกินไปในโครงการโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ อาจนำไปสู่การที่รัฐต้องกลับเข้ามาแบกรับภาระในภายหลังอยู่ดี

บทเรียนจากยุโรป การแบ่งความเสี่ยงอย่างสมดุล

หลายประเทศในยุโรป เช่น ฝรั่งเศส สเปน และอิตาลี ใช้โมเดลที่รัฐลงทุนโครงสร้างพื้นฐานหลัก ส่วนผู้ประกอบการหลายรายสามารถเข้ามาแข่งขันเดินรถบนโครงข่ายเดียวกันได้

ขณะที่สหราชอาณาจักรเคยใช้รูปแบบ PPP กับโครงการรถไฟหลายโครงการ แต่ผลการประเมินของ European Court of Auditors และหน่วยงานตรวจสอบภาครัฐชี้ว่า การแบ่งความเสี่ยงที่ไม่เหมาะสมอาจทำให้ต้นทุนของรัฐเพิ่มขึ้นในระยะยาว จึงมีการปรับบทบาทของภาครัฐกลับเข้ามามากขึ้นในหลายกรณี

ประเทศไทยควรเลือกทางใด?

หากพิจารณาจากบทเรียนของต่างประเทศจะพบว่า แทบไม่มีประเทศใดประสบความสำเร็จในการให้ภาคเอกชนรับภาระทั้งหมดของโครงการรถไฟความเร็วสูง เพราะลักษณะของโครงการต้องใช้เงินลงทุนมหาศาล ระยะเวลาคืนทุนยาวนาน และมีผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่กระจายไปยังภาคส่วนต่าง ๆ มากกว่าผู้เดินรถเพียงรายเดียว

สำหรับประเทศไทย การตัดสินใจในครั้งนี้จึงไม่ใช่เพียงการเลือกว่าจะเดินหน้ากับผู้รับสัมปทานรายเดิม เปิดประมูลใหม่ หรือให้รัฐลงทุนเอง แต่คือการกำหนดทิศทางการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของประเทศในอีกหลายทศวรรษข้างหน้า

คำถามสำคัญจึงอาจไม่ใช่ "ใครควรสร้างรถไฟความเร็วสูง" หากแต่เป็น "ประเทศไทยควรออกแบบการแบ่งความเสี่ยงระหว่างรัฐกับเอกชนอย่างไร" เพื่อให้โครงการสามารถเดินหน้าได้จริง มีความโปร่งใส ใช้เงินภาษีอย่างคุ้มค่า และสร้างผลประโยชน์ต่อเศรษฐกิจโดยรวมในระยะยาว

เพราะท้ายที่สุดแล้ว รถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบินไม่ได้เป็นเพียงโครงการระบบราง แต่เป็นบททดสอบสำคัญของประเทศไทยในการพัฒนาเมกะโปรเจ็กต์ที่มีความซับซ้อนสูง ท่ามกลางโลกที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว และข้อจำกัดด้านงบประมาณที่เพิ่มขึ้นทุกปี