ระบบการคลังปิโตรเลียมของไทยประสิทธิภาพและความเป็นธรรม

ในการนำทรัพยากรปิโตรเลียมมาใช้ รัฐในฐานะเจ้าของทรัพยากรควรได้รับ

โดย..ภูรี สิรสุนทร

“ค่าเช่าในการใช้ประโยชน์จากทรัพยากร” (Resource Rent) ในมูลค่าสูงสุด โดยค่าเช่าในการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรนั้น คือมูลค่าปิโตรเลียมที่เป็นส่วนเกินจากต้นทุนในการสำรวจ พัฒนา ขุดเจาะและผลิตปิโตรเลียม รวมไปถึงส่วนแบ่งกำไรที่ผู้ประกอบการได้รับ ซึ่งในแต่ละประเทศมักจะออกแบบ “ระบบการคลังปิโตรเลียม” มารองรับภายใต้ระบบการคลังปิโตรเลียมหนึ่งๆ มักจะมี “ส่วนผสมเครื่องมือทางการคลัง” ที่หลากหลาย ขึ้นอยู่กับวัตถุประสงค์และความเหมาะสมของแต่ละประเทศ ได้แก่ ค่าภาคหลวง การหักค่าต้นทุน ส่วนแบ่งกำไร ภาษีเงินได้นิติบุคคล ภาษีเงินได้ปิโตรเลียม ภาษีส่งออกและภาษีนำเข้า รวมไปถึงผลประโยชน์พิเศษอื่นๆ ในรูปของการอบรม การถ่ายทอดเทคโนโลยี และการจ้างงาน เป็นต้น ทั้งนี้ ไม่ว่ารัฐจะใช้ “ระบบสัมปทาน” หรือ “ระบบแบ่งปันผลผลิต” ในการให้สิทธิสำรวจพัฒนาและผลิตปิโตรเลียม เครื่องมือทางการคลังเหล่านี้ก็มักจะปรากฏอยู่ในส่วนผสมที่แตกต่างกันเท่านั้นเอง

ประเทศไทยใช้ระบบสัมปทานในการให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียม โดยมีเครื่องมือทางการคลังที่สำคัญ คือ ค่าภาคหลวง ภาษีเงินได้ปิโตรเลียม และผลประโยชน์พิเศษอื่นๆ ปัจจุบันระบบการคลังปิโตรเลียมของไทยสามารถแบ่งออกได้เป็น 2 กลุ่มใหญ่ๆ คือ กลุ่ม Thailand I (ตาม พ.ร.บ.ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514) และ Thailand III (ตาม พ.ร.บ.ปิโตรเลียม พ.ศ. 2532) โดยภายใต้ระบบ Thailand I รัฐจะได้รับค่าภาคหลวง 12.5% ของมูลค่าปิโตรเลียม

ขณะที่ภายใต้ระบบ Thailand III รัฐจะได้รับค่าภาคหลวงแบบขั้นบันไดตามปริมาณการผลิตตั้งแต่ 5-15% ของมูลค่าปิโตรเลียม ภายใต้ทั้งสองระบบรัฐจะได้รับภาษีเงินได้ปิโตรเลียม 50% (ในปัจจุบันไม่มีผู้รับสัมปทานภายใต้ระบบ Thailand II)

ในขณะที่ประเทศไทยใช้ระบบสัมปทานและประเทศเพื่อนบ้าน อันได้แก่ กัมพูชา พม่า และอินโดนีเซีย รวมไปถึงประเทศเกินกว่ากึ่งหนึ่งทั่วโลกเลือกใช้ระบบแบ่งปันผลผลิต ภายใต้ระบบแบ่งปันผลผลิตเครื่องมือทางการคลังที่มักจะนำมาใช้เพิ่มเติม คือ การหักค่าต้นทุนและส่วนแบ่งกำไรระหว่างรัฐและผู้ประกอบการทั้งในอัตราคงที่และขั้นบันได นอกจากนี้ ยังเก็บภาษีเงินได้นิติบุคคลอีกด้วย ภายใต้ระบบนี้รัฐอาจจะเก็บหรือไม่เก็บค่าภาคหลวงก็ได้ ประเทศเพื่อนบ้านของไทย ยกเว้นอินโดนีเซีย ได้กำหนดให้เก็บค่าภาคหลวงในอัตราคงที่และขั้นบันได และการกำหนดค่าภาคหลวงและส่วนแบ่งกำไรของประเทศเหล่านี้ ยังได้แบ่งแยกตามประเภทของปิโตรเลียม อันได้แก่ น้ำมันและก๊าซธรรมชาติ และแบ่งแยกตามพื้นที่ที่เปิดให้สำรวจและผลิตอีกด้วย

การประเมินระบบการคลังปิโตรเลียมระหว่างประเทศ ไม่สามารถเปรียบเทียบเครื่องมือทางการคลังทีละเครื่องมืออย่างตรงไปตรงมาได้ เนื่องจากมีหน้าที่ลักษณะ และอัตราที่แตกต่างกันมาก แต่ละเครื่องมือก็มีผลเชื่อมโยงต่อกัน การประเมินระบบการคลังปิโตรเลียมที่เหมาะสมจึงควรจะพิจารณาเครื่องมือทางการคลังทุกเครื่องมือในองค์รวม โดยได้พัฒนามาเป็นตัวชี้วัดที่ได้รับการยอมรับจากนานาชาติ อันได้แก่ “ส่วนแบ่งรายได้ของรัฐ” (Government Take) และ “ส่วนแบ่งรายได้ของผู้ประกอบการ” (Company Take) ตัวชี้วัดนี้จะประเมินระบบการคลังปิโตรเลียมเมื่อผู้ประกอบการดำเนินการผลิตแล้วอย่างเต็มกำลัง (Full Cycle)

ภายใต้ระบบการคลังปิโตรเลียมที่มีอยู่ในโลกปัจจุบัน ส่วนแบ่งรายได้ของรัฐจะอยู่ในสัดส่วนที่สูงกว่าส่วนแบ่งรายได้ที่ผู้ประกอบการได้รับเสมอ เพียงแต่จะสูงกว่ามากน้อยเพียงใดภายใต้ระบบ Thailand I ส่วนแบ่งรายได้ที่รัฐได้รับสูงกว่าที่ผู้ประกอบการได้รับ แต่สูงกว่าค่าเฉลี่ยของโลกเพียงเล็กน้อย ในขณะที่ภายใต้ระบบ Thailand III รัฐกลับได้ส่วนแบ่งรายได้น้อยกว่าค่าเฉลี่ยของโลก และเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศเพื่อนบ้าน ประเทศไทยได้รับส่วนแบ่งรายได้จากกิจการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมน้อยที่สุด โดยได้รับส่วนแบ่งรายได้ที่ 65.6% และ 62.2% ภายใต้ระบบ Thailand I และ Thailand III ตามลำดับ ในขณะที่ประเทศเพื่อนบ้านรัฐได้รับส่วนแบ่งรายได้ไม่น้อยกว่า 75% และในบางกรณี ส่วนแบ่งรายได้ของรัฐสูงถึง 89% โดยสูงกว่าค่าเฉลี่ยของโลกที่ 70% อีกด้วย

ในภาพรวมจะเห็นได้ว่าระบบการคลังปิโตรเลียมของไทยมีการแบ่งส่วนรายได้ระหว่างรัฐและผู้ประกอบการอย่างเพียงพอ แต่การรับประกันรายได้ให้แก่รัฐยังไม่ดีนักเนื่องจากรัฐพึ่งพาแต่รายได้จากค่าภาคหลวงและภาษีเป็นหลัก และไม่ได้รับส่วนแบ่งกำไรแต่อย่างใดดังที่ประเทศเพื่อนบ้านได้รับ จึงเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ส่วนแบ่งรายได้ของรัฐในประเทศเหล่านี้สูงกว่าของไทย และ Thailand I และ Thailand III สามารถสร้างแรงจูงใจให้แก่ผู้ประกอบการมีรายได้และมีโอกาสได้รับผลตอบแทนค่อนข้างสูง

ข้อสังเกตที่สำคัญอีกประการหนึ่ง คือ การใช้ค่าภาคหลวงเป็นเครื่องมือหลักในการจัดสรรรายได้ให้แก่รัฐของไทย จะส่งผลให้รัฐได้รับ “ส่วนแบ่งรายได้แบบถดถอย” กล่าวคือ เมื่อผู้ประกอบการสามารถดำเนินงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและลดต้นทุนลงได้ รัฐกลับจะได้รับส่วนแบ่งรายได้ในสัดส่วนที่น้อยลง ภายใต้ระบบ Thailand I และ Thailand III เมื่อผู้ประกอบการลดต้นทุนลงได้ (กรณีต้นทุนต่ำ) รัฐจะได้รับส่วนแบ่งรายได้ลดลงเป็น 58.9% (Thailand I) และ 57% (Thailand III)

ส่วนแบ่งรายได้ของรัฐที่เพียงพอเป็นธรรมและสามารถประกันส่วนแบ่งรายได้ให้แก่รัฐ ขึ้นอยู่กับการเลือกใช้ส่วนผสมเครื่องมือทางการคลังของรัฐ ไม่ได้ขึ้นอยู่กับระบบการให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียม ระบบสัมปทานหรือระบบแบ่งปันผลผลิตไม่ได้เป็นตัวบ่งชี้ว่ารัฐจะได้รับส่วนแบ่งรายได้มากหรือน้อยเกินไป แต่เป็นระบบที่ใช้เพื่อแสดงกรรมสิทธิ์เหนือปิโตรเลียมที่ผลิตได้ โดยภายใต้ระบบสัมปทานปิโตรเลียมที่ผลิตได้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ประกอบการ และภายใต้ระบบแบ่งปันผลผลิตรัฐมีกรรมสิทธิ์เหนือปิโตรเลียมที่ค้นพบ

ในหลายประเทศที่ใช้ระบบสัมปทานได้มีการนำเครื่องมือทางการคลังใหม่ๆ มาใช้ร่วมกับเครื่องมือทางการคลังที่มีอยู่เพื่อแบ่งส่วน “กำไรส่วนเกิน” จากผู้ประกอบการ ตัวอย่างเช่น Windfall Profit Tax ในประเทศสหรัฐอเมริกา Petroleum Revenue Tax ในประเทศสหราชอาณาจักร Hydrocarbon Tax ในประเทศนอร์เวย์ Special Participation Tax ในประเทศบราซิล Frontier Royalty ในประเทศแคนาดา และ Petroleum Resource Rent Tax ในประเทศออสเตรเลีย โดยมีเงื่อนไขแบ่งแยกตามประเภทปิโตรเลียม พื้นที่สำรวจและผลิตปิโตรเลียม ปริมาณที่ผลิตได้แตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ เมื่อรัฐได้นำเครื่องมือทางการคลังใหม่ๆ เหล่านี้มาใช้ร่วมกับเครื่องมือเดิมที่มีอยู่ ก็ทำให้ส่วนแบ่งรายได้ของรัฐเพิ่มสูงขึ้นทัดเทียมกับส่วนแบ่งรายได้ของรัฐภายใต้ระบบแบ่งปันผลผลิต

ถึงแม้ว่าประเทศไทยจะไม่ได้เป็นแหล่งผลิตปิโตรเลียมรายใหญ่ของโลกและศักยภาพในการสำรวจและผลิตก็ไม่อาจเทียบเท่ากับประเทศที่มีรายได้หลักจากการส่งออกปิโตรเลียม แต่การนำทรัพยากรปิโตรเลียมของไทยขึ้นมาใช้ภายใต้ระบบการคลังปิโตรเลียมที่มีส่วนแบ่งรายได้ให้แก่รัฐในอัตราที่ต่ำกว่าประเทศเพื่อนบ้านเป็นอย่างมากและต่ำกว่าค่าเฉลี่ยในระดับโลกนั้น เป็นสิ่งที่รัฐควรพิจารณาสร้างแรงจูงใจให้ผู้ประกอบการมาลงทุนและดำเนินกิจการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในประเทศไทย และควรพัฒนานำเครื่องมือทางการคลังใหม่ๆ มาใช้ประกอบเครื่องมือเดิมภายใต้ระบบเดิมที่มีอยู่เป็นหนทางหนึ่งซึ่งรัฐสามารถทำได้ เพื่อเพิ่มรายได้ให้แก่รัฐและนำรายได้ไปพัฒนาประเทศในด้านอื่นๆ ต่อไป