ขยายประกันสังคมสู่แรงงานนอกระบบ จะได้ผลจริง...ต้องถูกและดี

...วิโรจน์ ณ ระนอง

ขณะที่รัฐบาลกำลังเร่งมือขยายสวัสดิการประกันสังคมออกไปสู่แรงงานนอกระบบนั้น ทีดีอาร์ไอได้ทำงานวิจัย เรื่อง แนวทางการขยายความคุ้มโครงโดยรัฐร่วมจ่ายในประกันสังคมมาตรา 40 แห่ง พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. 2533 เพื่อศึกษาสวัสดิการที่แรงงานนอกระบบต้องการศึกษาดูความสามารถในการจ่ายเท่าไหร่ และศึกษาดูว่าจะจัดสวัสดิการอย่างไรถึงจะให้ยั่งยืนได้ โดยนำสวัสดิการ 5 ด้าน คือ การชดเชยรายได้กรณีเจ็บป่วย ทุพพลภาพ เสียชีวิต บำนาญ และคลอดบุตร มาให้แรงงานนอกระบบเรียงลำดับความสำคัญ (ไม่รวมอีกสองข้อที่ประกันสังคมทั่วไปมี คือ ไม่มีเงินช่วยเหลือเมื่อว่างงาน และไม่มีการสงเคราะห์บุตร) แล้วนำมาจัดเป็น 6 ชุดสิทธิประโยชน์ และนำไปให้กลุ่มตัวอย่างแรงงานนอกระบบระบุความสามารถในการจ่ายเพื่อให้ได้ชุดสิทธิประโยชน์นั้น จากนั้นประเมินว่าแต่ละชุดสิทธิประโยชน์นั้นจะต้องการเงินสมทบเท่าไหร่ถึงจะอยู่ได้ในระยะยาว

จากการศึกษาทำการสำรวจความคิดเห็นของกลุ่มตัวอย่างแรงงานนอกระบบ อาทิ กลุ่มแท็กซี่ กลุ่มเกษตรกร กลุ่มรับงานไปทำที่บ้าน จำนวน 3,093 คน เป็นชาย 1,525 คน หญิง 1,568 คน

กลุ่มตัวอย่างทั้งชายและหญิงมีแนวโน้มในการให้ความสำคัญกับลำดับของสิทธิประโยชน์ไปในทิศทางเดียวกัน โดยให้ความสำคัญกับการชดเชยรายได้เมื่อต้องนอนโรงพยาบาล 23 วันขึ้นไปมากที่สุด รองลงมา คือต้องการเงินบำนาญเมื่อสูงอายุ

ลำดับต่อมาคือ เงินเลี้ยงชีพกรณีทุพพลภาพ เงินทดแทนกรณีเสียชีวิต และการช่วยเหลือกรณีคลอดบุตร

ในด้านความสามารถในการจ่ายเบี้ยประกัน/เงินสมทบ พบว่าคนส่วนใหญ่จ่ายได้ระหว่าง 50100 บาทต่อเดือน ถ้าเป็นไปได้ในกลุ่มเกษตรกรขอจ่ายที่ 50 บาทต่อเดือน ส่วนกลุ่มแท็กซี่ในเมืองและแรงงานนอกระบบบอกว่าจ่ายได้ที่ 100 บาทต่อเดือน

นอกจากนี้ ยังมีคนอีกจำนวนหนึ่ง ระบุว่า หากสวัสดิการเพิ่มขึ้นก็ยินดีจ่ายเพิ่มแต่ไม่เกินเดือนละ 200300 บาท

ถ้าเป้าหมายของรัฐคือสร้างระบบสวัสดิการมาคุ้มครองให้กับคนที่ยังไม่มีสวัสดิการ ก็ควรเลือกระบบที่สามารถจูงใจให้กลุ่มเป้าหมายสมัครเข้ามาร่วมให้มากที่สุด

เพราะถ้าระบบไม่จูงใจให้คนเข้าร่วม แต่เมื่อคนกลุ่มนี้เดือดร้อนรัฐก็ต้องเข้ามาดูแลอยู่ดี

ด้วยสมมติฐานดังกล่าว เมื่อต้องการให้คนเข้ามาร่วมมากๆ ก็ควรเก็บเบี้ยประกันในอัตราน้อยๆ เช่น เดือนละไม่เกิน 50100 บาท และก็ต้องมาดูว่า ถ้ามีเงิน 100 บาทต่อเดือน จะเพียงพอสำหรับสิทธิประโยชน์ขนาดไหน

งานวิจัยพบว่าในบรรดาชุดสิทธิประโยชน์ที่ให้กลุ่มแรงงานนอกระบบเลือกนั้น เงินสมทบเดือนละ 100 บาท เพียงพอสำหรับการจัดทำสิทธิประโยชน์ชุดที่ค่อนข้างดี (เช่น มีบำนาญให้เดือนละ 1,000 บาท สำหรับคนที่มีอายุมากกว่า 60 ปี ที่จ่ายเงินสมทบมาแล้ว 100 เดือน และสามารถจ่ายชดเชยให้ผู้ที่ทุพพลภาพเดือนละ 2,000 บาท ตั้งแต่ปีแรก โดยไม่ต้องจ่ายเป็นขยักแบบในโครงการประชาวิวัฒน์)

ในด้านความยั่งยืนของโครงการนั้น การจ่ายเบี้ยสมทบเดือนละ 100 บาท โครงการจะสามารถอยู่ได้ไปอย่างน้อย 30 ปี

แม้กระทั่งการคำนวณที่มีข้อสมมติว่า แรงงานนอกระบบจะเข้าร่วมโครงการถึง 90% ในปีที่ 10 ซึ่งหมายความว่า อย่างน้อยแรงงานนอกระบบ 90% จะได้รับบำนาญในปีที่ 19 เป็นต้นไป ก็พบว่ากองทุนจะยังคงมีเงินเพิ่มขึ้นในระหว่างปีที่ 2030 ที่ศึกษาไปถึง จึงเชื่อว่าโครงการนี้จะอยู่รอดได้ในระยะยาว

ผลการศึกษาชุดนี้จะดูต่างจากที่เสนอในโครงการประชาวิวัฒน์ (ที่ให้ผลประโยชน์ต่ำกว่ามากและไม่มีบำนาญให้) ก็เพราะใช้แนวคิดแบบประกันสังคมจริงๆ ซึ่งเป็นแนวคิดแบบเฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุข ไม่ใช่แบบบริษัทประกัน

แนวคิดที่ต้องการสร้างระบบสวัสดิการเพื่อคุ้มครองคนที่ตกหล่นในสังคม ต้องอยู่บนความเป็นไปได้ในเรื่องค่าใช้จ่ายดำเนินการ

วิธีคิดง่ายๆ เงิน 100 บาทนั้น เพียงพอสำหรับ 5 สิทธิประโยชน์ที่เขาต้องการ ซึ่งรวมถึงเงินบำนาญอย่างน้อยเดือนละ 1,000 บาท แต่ถ้าจะให้ดีรัฐบาลควรร่วมจ่ายสมทบด้วย ถ้าแบ่งกันจ่ายแบบ 50:50 ก็น่าจะทำให้กลุ่มคนที่ตกหล่นซึ่งส่วนใหญ่เป็นคนจนสามารถเข้าถึงสวัสดิการที่ดีในราคาถูก และจูงใจให้สมัครเข้ามาร่วมจำนวนมาก

สำหรับประเด็นที่ว่าการช่วยจ่ายเงินสมทบให้แรงงานนอกระบบ จะทำให้คนเหล่านี้ได้เปรียบแรงงานในระบบนั้น ปัจจุบันเงินอุดหนุนที่รัฐให้แรงงานในระบบไม่ได้น้อยกว่าที่ให้กับแรงงานนอกระบบอย่างที่คนมักจะเข้าใจ

แรงงานในระบบได้รับการอุดหนุนจากรัฐที่รัฐจ่ายสมทบเข้ากองทุนประกันสังคม 2.75% ของเงินเดือนที่ไม่เกิน 1.5 หมื่นบาท (หรือไม่เกินคนละ 4,950 บาทต่อปี) ซึ่งควรสังเกตด้วยว่าการสมทบแบบนี้คนรายได้น้อยก็จะได้รับสมทบจากรัฐน้อยกว่าคนรายได้มาก สำหรับแรงงานนอกระบบนั้น สิ่งที่รัฐจ่ายให้คือโครงการบัตรทองการรักษาฟรี ซึ่งปัจจุบันมีงบเฉลี่ยต่อหัวอยู่ที่ 2,500 บาทต่อคนต่อปี ส่วนเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ 500 บาทต่อคนต่อเดือน ก็เป็นสิทธิที่จะได้รับต่อเมื่ออายุ 60 ปีแล้วเท่านั้น

จากแนวคิดและรูปแบบสวัสดิการดังกล่าว การขยายประกันสังคมไปสู่แรงงานนอกระบบแบบสมัครใจนี้ รัฐควรรับภาระจ่ายสมทบ 50% ของค่าใช้จ่ายของโครงการที่ให้ชุดสิทธิประโยชน์พื้นฐาน ซึ่งกรณีนี้จะต้องแก้กฎหมายประกันสังคมให้มีความยืดหยุ่นมากขึ้น ในระยะยาวกองทุนนี้ถูกออกแบบมาให้อยู่ได้ด้วยตัวเอง

สำหรับการขยายประกันแรงงานนอกระบบในมาตรการประชาวิวัฒน์ของรัฐบาลนั้น จะพบว่าชุดสิทธิประโยชน์ยังน้อยเกินไปเมื่อเทียบกับเบี้ยประกันที่จ่าย ไม่ว่าจะเป็นชุด 100 บาทต่อเดือน (ผู้ประกันตนจ่าย 70 บาท รัฐสมทบ 30 บาท) หรือ 150 บาทต่อเดือน (ผู้ประกันตน 100 บาท รัฐสมทบ 50 บาท) และชุดสิทธิประโยชน์นี้ยังละเลยเรื่องบำนาญ เพราะแรงงานนอกระบบถูกแยกออกไปให้กองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) ดำเนินการต่างหาก ซึ่งจะทำให้เกิดความยุ่งยากในการเข้าร่วมและการจ่าย และทำให้มีคนเข้าร่วมไม่มากเท่าที่ควร

อย่าลืมว่า ถึงแม้จะมีคนเข้าร่วมจำนวนสัก 1 ล้านคน จากกลุ่มแรงงานนอกระบบกลุ่มที่รัฐบาลเน้น คือ กลุ่มหาบเร่ แผงลอย แท็กซี่ มอเตอร์ไซค์ ซึ่งเป็นกลุ่มที่เข้าถึง แต่ 1 ล้านคน ก็ยังนับว่าน้อยมากเมื่อเทียบกับกลุ่มแรงงานนอกระบบในภาพรวม 2324 ล้านคน ซึ่งส่วนใหญ่อยู่ในภาคการเกษตรและกลุ่มผู้รับงานไปทำที่บ้าน จึงเป็นไปได้มากว่าจำนวนคนที่เข้าร่วมจะน้อยกว่า 1 ล้านคน แบบมองไม่เห็นฝุ่น