สุวิชญ โรจนวานิช บริหารหนี้ประเทศเชิงรุก

โดย...เสาวรส รณเกียรติ

ภายหลังจากเกิดวิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้งปี 2540 กระทรวงการคลังได้มีการบริหารจัดการหนี้ของประเทศ หรือหนี้สาธารณะใหม่ ด้วยการรวบรวมงานด้านหนี้สาธารณะที่กระจัดกระจายตามหน่วยงานต่างๆ ในกระทรวงการคลัง มาอยู่รวมกันและจัดตั้งสำนักบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ขึ้นมาดูแลในปี 2542 โดยผู้อำนวยการคนล่าสุด คือ สุวิชญ โรจนวานิช

ทั้งนี้ ในภาวะปัจจุบัน การบริหารหนี้สาธารณะของไทยมีความท้าทายมากขึ้น เนื่องจากอัตราดอกเบี้ยอยู่ในทิศทางขาขึ้น หลังจากธนาคารกลางสหรัฐ (เฟด) ที่ได้ขึ้นอัตราดอกเบี้ยอีก 0.25% เมื่อวันที่ 14 มิ.ย.ที่ผ่านมา เป็น 1.00-1.25% ใกล้เคียงกับอัตราดอกเบี้ยนโยบายของไทยที่ 1.50% ขณะเดียวกัน การบริหารหนี้สาธารณะของไทยยังต้องอยู่ภายใต้กรอบความยั่งยืนทางการคลัง ที่กำหนดไว้ให้ก่อหนี้ได้ไม่เกิน 60% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ

โดยข้อมูลล่าสุดของ สบน.ยอดหนี้สาธารณะคงค้าง ณ วันที่ 30 เม.ย. 2560 มีจำนวน 6.26 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วน 42.64% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี)

สุวิชญ กล่าวว่า ในสถานการณ์ที่อัตราดอกเบี้ยมีแนวโน้มเป็นขาขึ้นและภาวะเศรษฐกิจโลกมีความผันผวนสูงจากเหตุการณ์ที่ไม่แน่นอนต่างๆ สบน.มีนโยบายการบริหารหนี้สาธารณะที่เป็นลักษณะการบริหารหนี้เชิงรุกมากขึ้น โดยมีการวิเคราะห์สถานการณ์ รวมถึงต้นทุนและความเสี่ยง เพื่อวางแผนการระดมทุนและการบริหารหนี้ให้สอดคล้องกับสถานการณ์ พร้อมทั้งมีการพัฒนารูปแบบการกู้เงินและเครื่องมือการบริหารหนี้สาธารณะที่สามารถรองรับความไม่แน่นอนต่างๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ

โดยในการบริหารหนี้คงค้างที่มีอยู่นั้น สบน.ได้ดำเนินการลดความเสี่ยงในการปรับโครงสร้างหนี้ผ่านธุรกรรมแลกเปลี่ยนพันธบัตร (Bond Switching) และการกู้เงินเพื่อปรับโครงสร้างหนี้ล่วงหน้า (Prefunding) เพื่อดำเนินการปรับโครงสร้างหนี้ในสภาวะที่ดอกเบี้ยยังอยู่ในระดับต่ำ ลดการกระจุกตัวของหนี้ และยืดอายุ รวมถึงลดต้นทุนเฉลี่ยของหนี้ สำหรับหนี้ต่างประเทศ สบน.ได้ทำการแปลงหนี้สกุลเงินตราต่างประเทศเป็นสกุลเงินบาท เพื่อปิดความเสี่ยงในด้านอัตราแลกเปลี่ยน โดยมีหนี้รัฐบาลที่ยังไม่ปิดความเสี่ยงเพียง 1.09% โดยส่วนที่เหลือ สบน.จะดำเนินการเมื่อสถานการณ์มีความเหมาะสม

ขณะที่ในส่วนของการก่อหนี้ใหม่ภายใต้แนวโน้มอัตราดอกเบี้ยขาขึ้นและภาวะเศรษฐกิจโลกที่มีความผันผวน สบน.ได้พยายามล็อกอิน (Lock-in)อัตราดอกเบี้ยระยะยาวในปัจจุบัน และรักษาสมดุลกับการบริหารสภาพคล่องของรัฐบาล โดยมีการหารือกับนักลงทุนกลุ่มต่างๆ อย่างต่อเนื่อง เช่น นักลงทุนกลุ่มสถาบันการเงิน บริษัทประกันชีวิต และนักลงทุนต่างชาติ เพื่อให้มั่นใจว่าแผนการกู้เงินดังกล่าวมีความสอดคล้องกับความต้องการของนักลงทุนและเกิดประโยชน์สูงสุดกับประเทศ

สุวิชญ ระบุว่า การบริหารหนี้สาธารณะนั้น สบน.ได้คำนึงถึงการบริหารความเสี่ยงภายใต้ทิศทางแนวโน้มอัตราดอกเบี้ยขาขึ้นจากนโยบายของเฟด โดย สบน.ได้มีการกำหนด Portfolio Benchmark เรื่องความเสี่ยงเพื่อลดผลกระทบที่เกิดจากความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศและอัตราดอกเบี้ย ซึ่ง ณ สิ้นเดือน เม.ย. 2560 อายุเฉลี่ยของหนี้ (Average Time to Maturity : ATM) อยู่ที่ 8.9 ปี อายุเฉลี่ยของหนี้ที่ต้องปรับอัตราดอกเบี้ย (Average Time to Re-fixing : ATR) อยู่ที่ 8.5 ปีและมีสัดส่วนหนี้ที่มีอัตราดอกเบี้ยคงที่อยู่ที่ร้อยละ 88.9 ตลอดจนมีสัดส่วนหนี้สาธารณะที่เป็นเงินตราต่างประเทศเพียงร้อยละ 5.3 แสดงให้เห็นว่าในปัจจุบันหนี้สาธารณะมีความเสี่ยงต่อความผันผวนของสภาวะตลาดค่อนข้างต่ำ เนื่องจากหนี้ส่วนใหญ่เป็นเงินบาท อายุเฉลี่ยของหนี้ที่ยาว และหนี้ส่วนใหญ่เป็นอัตราดอกเบี้ยคงที่

สำหรับในกรณีที่ระยะต่อจากนี้ไป รัฐบาลมีแผนที่จะลงทุนโครงสร้างพื้นฐานไว้ประมาณ 2 ล้านล้านบาท ภายใน 7 ปีข้างหน้า ที่ส่วนหนึ่งต้องก่อหนี้มาใช้เพื่อการลงทุน จะกระทบต่อกรอบความยั่งยืนทางการคลังหรือไม่นั้น ผู้อำนวยการ สบน. ระบุว่าการบริหารหนี้สาธารณะได้คำนึงถึงกรอบความยั่งยืนทางการคลัง หรือประมาณการหนี้สาธารณะต่อจีดีพี และงบชำระหนี้ต่องบประมาณรายจ่ายในอนาคตไว้แล้ว

โดยพบว่า เมื่อประมาณการความต้องการกู้เงินเพื่อลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจ เช่น โครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคม ไฟฟ้า ประปา สาธารณูปโภค ปรากฏว่า ระดับหนี้สาธารณะยังอยู่ภายใต้กรอบความยั่งยืนทางการคลัง โดยจะมีระดับสูงสุดในปีงบประมาณ 2564-2565 เท่ากับ 45.9% ของจีดีพี และหากมีการรวมโครงการรถไฟความเร็วสูงไว้ตามแผนการดำเนินโครงการของกระทรวงคมนาคมแล้ว พบว่า ระดับหนี้สาธารณะต่อจีดีพี ก็ยังไม่เกิน 50%

“อย่างไรก็ตาม แม้ว่ากรอบความยั่งยืนทางการคลังจะอยู่ที่ 60% ของจีดีพี กระทรวงการคลังก็มีนโยบายที่จะรักษาระดับหนี้สาธารณะต่อจีดีพีให้ไม่เกิน 50% เพื่อสำรองกรอบวงเงินไว้ในกรณีที่เกิดภาวะ
ฉุกเฉิน” สุวิชญ กล่าว

นอกจากนี้ ปัจจุบัน สบน.ได้ดำเนินการศึกษาธุรกรรมและผลิตภัณฑ์ตราสารหนี้ใหม่ๆ เพื่อเพิ่มความคล่องตัวและเพิ่มทางเลือกในการบริหารหนี้สาธารณะ ได้แก่ การพัฒนาธุรกรรม Bond Switching และธุรกรรม Buy-Back เพื่อสนับสนุนการบริหารหนี้คงค้างให้มีประสิทธิภาพ ลดความเสี่ยงในการปรับโครงสร้างหนี้ และเพิ่มสภาพคล่องในตลาดตราสารหนี้ รวมถึงการส่งเสริมบทบาทเชิงรุกของ สบน.ในตลาดตราสารหนี้ในประเทศ

ขณะเดียวกัน ได้มีการขยายฐานนักลงทุน โดยการพัฒนาระบบการออกพันธบัตรออมทรัพย์ให้สอดคล้องกับความต้องการลงทุนและมีช่องทางการเข้าถึงที่สะดวกยิ่งขึ้น รวมทั้งการสนับสนุนให้นิติบุคคลต่างประเทศ โดยเฉพาะกลุ่มประเทศซีแอลเอ็มวี (กัมพูชา ลาว เมียนมา เวียดนาม) เข้ามาออกตราสารหนี้ในประเทศ เพื่อเพิ่มความหลากหลายของผลิตภัณฑ์และเป็นประโยชน์กับการลงทุนในประเทศ

ทั้งนี้ สบน.ได้มีการศึกษานโยบายและการดำเนินงานด้านการบริหารหนี้สาธารณะและการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ของหน่วยงานที่รับผิดชอบด้านการบริหารหนี้สาธารณะของประเทศต่างๆ อย่างสม่ำเสมอ ซึ่งเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพในการดำเนินงานของ สบน. อันเป็นผลมาจากการเรียนรู้นวัตกรรมและเครื่องมือที่เกี่ยวข้องกับตลาดตราสารหนี้และการบริหารหนี้จากต่างประเทศ

สุดท้ายนี้ สุวิชญ บอกว่า ต้องใช้ธรรมะในการบริหารหนี้สาธารณะ เป็นการบริหารด้วยหลักธรรม ที่ประกอบด้วย ยุติธรรม โปร่งใส ตรวจสอบได้ ไม่ทำอะไรที่ผิดกฎหมายและไร้คุณธรรม ซึ่งจะส่งเสริมให้สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะได้รับความน่าเชื่อถือ เป็นที่ยอมรับ และได้รับการสนับสนุนจากทุกภาคส่วน