พันธมิตรไล่ล่าคอร์รัปชั่นนานาชาติ

มาถึงวันนี้ทั่วโลกยอมรับว่าการคอร์รัปชั่นเป็น “อาชญากรรม” ที่ทำลายการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม ซึ่งเป็นพลังอำนาจของชาติที่ร้ายแรงที่สุด

ความเห็นร่วมกันของประเทศสมาชิกสหประชาชาติเมื่อปี 2546 หรือเมื่อสิบปีที่แล้ว จึงได้มีมติให้ตราอนุสัญญาว่าด้วยการต่อต้านคอร์รัปชั่น (U.N. Convention against corruption 2003) เมื่อวันที่ 31 ตุลาคม 2546 และมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 14 ธันวาคม 2548

7 ปีต่อมา สหประชาชาติได้ร่วมมือกับธนาคารโลกตั้งโครงการ “พันธมิตรไล่ล่าคอร์รัปชั่นนานาชาติ” (International Corruption Hunter AllianceICHA) โดยได้เชิญผู้เชี่ยวชาญจากประเทศภาคีสมาชิกอนุสัญญาต่อต้านคอร์รัปชั่นรวม 200 คน ประชุมมาแล้ว 2 ครั้ง เมื่อปี 2010 และปี 2012

วัตถุประสงค์ของ ICHA เพื่อแสวงหาหนทางแก้ไขปัญหาด้านกฎหมาย ทั้งภายในประเทศและต่างประเทศ ที่เป็นอุปสรรคต่อการติดตามทรัพย์สินที่เกิดจากการคอร์รัปชั่น โดยเฉพาะสินบนข้ามชาติ และตั้งโครงการติดตามเงินที่สูญหายจากการคอร์รัปชั่น (Stolen Asset RecoveryStAR) เพื่อให้การติดตามทรัพย์สินจากการคอร์รัปชั่นระหว่างประเทศที่ซุกซ่อนอยู่ในที่ต่างๆ กลับคืนมา เกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม

เมื่อย้อนกลับไปดูที่มาของเรื่องนี้ จะเห็นว่าประเทศสมาชิกสหประชาชาติได้ให้ความสนใจกับอาชญากรรมข้ามชาติมาตั้งแต่ปี 2541 โดยตราอนุสัญญาว่าด้วยการต่อต้านการลักลอบค้ายาเสพติดและสารออกฤทธิ์ต่อจิตประสาท (1998)

ต่อมาได้ขยายผลเป็นอนุสัญญาว่าด้วยการสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้าย (1999) และอนุสัญญาว่าด้วยการต่อต้านองค์กรอาชญากรรมข้ามชาติ (2000) ซึ่งผลของการติดตามการปฏิบัติตามอนุสัญญาสองฉบับนี้

ถ้าจำกันได้เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ที่ผ่านมา ประเทศไทยถูก “บีบ” ให้ต้องเร่งรีบแก้กฎหมายการฟอกเงิน และตรากฎหมายเกี่ยวกับเงินจากการก่อการร้าย เพื่ออนุวัติการให้เป็นไปตามอนุสัญญาสองฉบับนี้ ก่อนที่จะถูกบรรจุชื่อเป็นประเทศในบัญชีดำการค้าระหว่างประเทศ และปฏิเสธการใช้บัตรเครดิตระหว่างประเทศ

มาถึงวันนี้สหประชาชาติเริ่มติดตามการอนุวัติการกฎหมายของประเทศสมาชิก เพื่อให้มาตรการต่อต้านคอร์รัปชั่นโดยเฉพาะกรณีการให้รับสินบนและการติดตามทรัพย์สิน ด้วยการส่งรายการประเมินด้วยตนเอง (Self Assessment) ให้กับประเทศสมาชิกดำเนินการ

นอกจากนั้น สหประชาชาติได้จัดให้ประเทศภาคีสมาชิกเข้าตรวจสอบกันเอง โดยประเทศไทยได้รับมอบให้ตรวจประเทศเซียร์ราลีโอน และมีสองประเทศจะเข้ามาตรวจสอบการปฏิบัติของประเทศไทยในปีนี้

สำหรับสาระของอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านคอร์รัปชั่น 2003 นั้น มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อกำหนดมาตรฐานสากลเกี่ยวกับมาตรการและกฎเกณฑ์ที่ประเทศต่างๆ สามารถนำไปปรับใช้เพื่อเสริมสร้างระบบกฎหมายภายในของตนเกี่ยวกับการป้องกันและปราบปรามการทุจริตให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากขึ้น โดยมี 8 หมวด 71 ข้อบท ประกอบด้วยบทบัญญัติเกี่ยวกับมาตรการเชิงป้องกัน (Preventive measures)

พร้อมกับกำหนดให้การกระทำผิดในลักษณะต่างๆ อันเกี่ยวกับการทุจริต ได้แก่ การให้สินบน การยักยอกทรัพย์ การใช้อิทธิพลในทางที่ผิด และการร่ำรวยผิดปกติ ทั้งในภาครัฐและภาคเอกชน เป็นความผิดทางอาญา (Criminalization) และไม่มีอายุความ

นอกจากนั้น กำหนดให้มีความร่วมมือระหว่างประเทศในเรื่องทางอาญา และมีข้อบทเกี่ยวกับการติดตามสินทรัพย์คืน และการส่งสินทรัพย์ให้กับเจ้าของเดิมที่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นบทบัญญัติที่ถือเป็นพัฒนาการทางกฎหมายที่สำคัญอีกด้วย

ประเทศไทยได้ร่วมลงนามในข้อตกลงเมื่อวันที่ 9 ธันวาคม 2546 จึงมีพันธกรณีในการอนุวัติการกฎหมายภายในให้เป็นไปตามข้อตกลง ก่อนที่จะให้สัตยาบันเป็นประเทศภาคี

คณะรัฐมนตรีมอบให้กระทรวงยุติธรรมและสำนักงานอัยการสูงสุด ร่วมกันเป็นเจ้าภาพจัดทำร่างกฎหมายอนุวัติการให้เป็นไปตามอนุสัญญาสหประชาชาติ ซึ่งคณะกรรมการได้จัดทำร่างกฎหมายเสนอคณะรัฐมนตรีเมื่อปลายปี 2550 รวม 3 ฉบับ คือ

(1) ร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา (ฉบับที่...) พ.ศ. ... เพื่อเพิ่มฐานความผิดกรณีการรับสินบน การใช้อำนาจในทางมิชอบ และการร่ำรวยผิดปกติ เป็นความผิดอาญา

(2) ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยทรัพย์สินที่ได้จากการกระทำผิด พ.ศ. ... เพื่อให้มีการยึดทรัพย์จากการคอร์รัปชั่น ทั้งเจ้าหน้าที่ของรัฐและภาคเอกชน

(3) ร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติความร่วมมือระหว่างประเทศในเรื่องทางอาญา พ.ศ. 2535 (ฉบับที่...) พ.ศ. ... เพื่อให้สามารถโอนทรัพย์สินคืนประเทศเจ้าของเงินได้

ร่างกฎหมายสามฉบับนี้ รัฐบาลทุกชุดได้เสนอเข้าพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎร แต่ไม่อยู่ในลำดับที่จะพิจารณารับหลักการในวาระ 1

ต่อมาประเทศไทยโดยคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ต้องเป็นเจ้าภาพการประชุมต่อต้านคอร์รัปชั่นโลกในปี 2554 จึงมีการติดตามเร่งรัดการอนุวัติการกฎหมายสามฉบับนี้ต่อรัฐบาลในปลายปี 2553

คณะรัฐมนตรีในขณะนั้น ได้สอบถามความเห็นส่วนราชการต่างๆ ปรากฏว่าหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้เสนอความเห็นว่า การไม่แก้ไขกฎหมายจะทำให้ประเทศไทยมีปัญหาในการเอาผิดผู้ให้และรับสินบน ซึ่งทำให้ต่างประเทศขาดความเชื่อถือในมาตรการต่อต้านคอร์รัปชั่น 5 ประการ คือ (1) การใช้บังคับทางกฎหมายกรณีสินบนต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐต่างประเทศ (2) การติดตามทรัพย์สินคืน (3) อายุความ (4) การอายัด การยึด และการริบทรัพย์สิน และ (5) มาตรการติดตามทรัพย์สินคืนโดยตรง ซึ่งเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติเองยังไม่ทราบว่าจะดำเนินการเรื่องนี้อย่างไรเพื่อรักษาศักดิ์ศรีของชาติไว้

อย่างไรก็ดี ประเทศไทยต้องตัดสินใจให้สัตยาบันเมื่อวันที่ 1 มีนาคม 2554 โดยสงวนสิทธิในการแก้ไขกฎหมายภายในเพื่ออนุวัติการตามอนุสัญญาดังกล่าวไว้

ต่อมาเมื่อเปลี่ยนรัฐบาลเป็นนายกฯ ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ในเดือนสิงหาคม 2554 ได้ประกาศนโยบายต่อต้านคอร์รัปชั่นอย่างจริงจัง และจะแก้ไขกฎหมายเกี่ยวกับการต่อต้านการคอร์รัปชั่น แต่ปรากฏว่าไม่มีการยืนยัน ร่างกฎหมายสามฉบับนี้จึงตกไป

รองนายกรัฐมนตรี ร.ต.อ.เฉลิม อยู่บำรุง ตอบกระทู้ในที่ประชุมวุฒิสภาแทนนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 6 กุมภาพันธ์ 2555 ว่า จะเร่งรัดนำร่างกฎหมายทั้งสามฉบับนี้กลับเข้ามาพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎรโดยเร็ว แต่จนหมดสมัยประชุมนิติบัญญัติปี 2556 ยังไม่มีการพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าวในสภาผู้แทนราษฎรเลย

มาถึงวันนี้ องค์การสหประชาชาติได้เร่งรัดติดตามให้ประเทศภาคีอนุวัติการกฎหมายตามโครงการ “พันธมิตรไล่ล่าคอร์รัปชั่นนานาชาติ” โดยให้ประเทศสมาชิกเข้ามาตรวจประเทศไทยในปีนี้ จึงเป็นเรื่องที่รัฐบาลต้องเร่งรัดเสนอกฎหมายสามฉบับนี้เข้าพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎรโดยเร็ว ก่อนที่จะถูกบีบบังคับ

อย่างไรก็ดี ผู้บริหารระดับสูงของธนาคารโลกได้กล่าวกับคณะกรรมาธิการศึกษาตรวจสอบการทุจริตและเสริมสร้างธรรมาภิบาล วุฒิสภา เมื่อสัปดาห์ก่อน ชื่นชมประธานาธิบดีฟิลิปปินส์ที่เอาจริงเอาจังกับการต่อต้านคอร์รัปชั่น ด้วยการรับแจ้งและเร่งรัดการปราบปรามการคอร์รัปชั่นด้วยตนเองอย่างจริงจัง จึงอยากให้ผู้นำทุกประเทศกระทำเช่นนี้บ้าง

และกล่าวอย่างน้อยใจว่า ประเทศไทยส่งผู้แทนที่ตัดสินใจไม่ได้เข้าประชุม ICHA ในปี 2010 และ 2012 จึงตั้งความหวังว่า ปี 2014 จะจัดผู้แทนระดับที่รับผิดชอบงานต่อต้านคอร์รัปชั่นเข้าร่วมประชุม

ที่น่าเป็นห่วง คือ ในเดือนกรกฎาคม 2556 นี้ ป.ป.ช.ไทยจะเป็นเจ้าภาพประชุมโครงการติดตามทรัพย์สินที่สูญหาย (StAR) ถ้าประเทศไทยไม่มีท่าทีเรื่องการปราบสินบน และการติดตามทรัพย์สินจากการคอร์รัปชั่นที่ชัดเจนและจริงจังแล้ว ความเชื่อถือศรัทธาต่อประเทศไทยของเราในเรื่องนี้จะเกิดขึ้นได้อย่างไร?