การทูตเชิงขู่บังคับ

ถ้าพูดถึงเรื่องของ “การทูต” ผู้อ่านหลายๆ ท่านอาจจะยังไม่มีความรู้ว่าหมายถึงอะไรและมีบทบาทหรือความสำคัญอย่างไรในโลกของเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองของโลก สำหรับคำว่า “การทูต” มีความหมายง่ายๆ เป็นที่เข้าใจด้วยกันถ้วนหน้าว่า หมายถึง “การเจรจาความในเกือบจะทุกเรื่องที่จะสามารถเจรจาได้เพื่อบรรลุข้อตกลงร่วมกันระหว่างคู่เจรจา โดยมีวัตถุประสงค์สำคัญอยู่ที่สันติภาพและความสงบสุข”

บทบาทและความสำคัญทางการทูตมีมาตั้งแต่โบราณกาลในยุคกรีก โดยใช้การทูตเป็นเครื่องมือในการเจรจาทางการเมืองก่อนที่จะมีการประกาศสงครามต่อคู่เจรจา (กรณีที่ประเทศหรือคู่เจรจาไม่ยินยอมตามข้อเสนอหรือข้อเรียกร้องของอีกฝ่าย) โดยหลักๆ แล้วการทูตเป็นเรื่องของการเจรจาต่อรองในรูปแบบต่างๆ กันทั้งในแบบประนีประนอม โอนอ่อนผ่อนตาม และแบบชักจูงให้กระทำตามเชิงขู่บังคับ

ถามว่าแล้วถ้าไม่มีการทูตอะไรจะเกิดขึ้นต่อระบบความสัมพันธ์ระหว่างประเทศของประเทศในประชาคมโลก คำตอบง่ายๆ ก็คือ เวลาเกิดปัญหาความขัดแย้งระหว่างประเทศ วิธีการแก้ไขปัญหาจะกระทำได้ยากหรืออาจจะไม่มีทางแก้ไขปัญหาได้เลย เนื่องจากปัญหาทุกอย่างต้องเริ่มต้นด้วยการเจรจา เพื่อหาทางบรรลุข้อตกลงร่วมกัน เพราะฉะนั้นประเทศไหนที่มีบุคลากรด้านการบริหารงานที่เก่งกาจด้านการเจรจาต่อรองมักจะเป็นประเทศที่ได้เปรียบคู่ต่อสู่้เป็นอย่างมาก ทั้งในเรื่องการเมืองและเศรษฐกิจ โดยเฉพาะเวลามีปัญหาความขัดแย้งเกิดขึ้น

การทูตเชิงขู่บังคับ (Coercive Diplomacy) หมายถึง การเจรจาที่มีทั้งไม้นวมหรือมาตรการอ่อนโยนและไม้แข็งหรือมาตรการเชิงขู่แกมบังคับถ้าอีกฝ่ายไม่กระทำตามข้อเสนอหรือข้อเรียกร้อง เสน่ห์ของการทูตเชิงขู่บังคับก็คือ มีทั้งมาตรการหนักและเบาไปด้วยกัน แต่สิ่งที่เป็นปัญหาและจะต้องอาศัยฝีมือของนักการทูตในแต่ละประเทศเป็นอย่างมากก็คือ การผสมผสานมาตรการทั้งหนักและเบาให้ลงตัวพอดีเพื่อให้อีกฝ่ายที่ถูกชักจูงปฏิบัติตามได้แบบไม่เสียความรู้สึกหรือไม่รู้สึกว่าถูกบังคับให้ยอมกระทำ

ถามว่าถ้าการทูตเชิงขู่บังคับไม่สามารถก่อให้เกิดผลลัพธ์ตามต้องการจะต้องทำอย่างไร คำตอบจากเหตุการณ์จริงที่ผ่านๆ มา ได้แก่ การใช้กำลังทหารเข้าดำเนินการเป็นขั้นตอนสุดท้าย จริงๆ แล้วระหว่างการเจรจาต่อรองผ่านการทูตเชิงขู่บังคับคู่เจรจามักจะรับทราบโดยอัตโนมัติว่าการใช้กำลังทหารอาจจะเป็นสิ่งที่เลี่ยงไม่ได้ถ้าไม่สามารถบรรลุข้อตกลงได้

การทูตเชิงขู่บังคับเป็นเครื่องมือด้านการดำเนินความสัมพันธ์ระหว่างประเทศของสหรัฐกับประเทศอื่นๆ ทั่วโลกมาอย่างช้านาน ทั้งนี้ที่ผ่านมาเป็นไปเพื่อเหตุผลด้านความมั่นคงและสันติภาพเสียเป็นส่วนใหญ่มากกว่าเหตุผลด้านเศรษฐกิจ เช่น กรณีปัญหาการก่อการร้ายระดับโลก ทำให้สหรัฐตัดสินใจรุกรานอิรัก อัฟกานิสถาน และลิเบีย เป็นต้น ปัจจุบันสหรัฐกำลังใช้การทูตเชิงขู่บังคับเพื่อแก้ปัญหาการผลิตอาวุธนิวเคลียร์ทั้งในอิหร่านและในเกาหลีเหนือ

แต่จากสถิติที่ผ่านมาที่ได้รับการเปิดเผยจากนักรัฐศาสตร์ชาวอเมริกัน อเล็กซานเดอร์ จอร์จ พบว่าในรอบหลายทศวรรษ สหรัฐล้มเหลวมากกว่าประสบความสำเร็จจากการใช้เครื่องมือทางการทูตเชิงขู่บังคับ ส่วนใหญ่แล้วมักจะจบลงด้วยการใช้กำลังทางทหารเป็นทางออก ซึ่งสร้างความเสียหายให้ทั้งสหรัฐเองและประเทศคู่กรณี เช่น เหตุการณ์ถล่มอิรักในช่วงปี 1990 และปี 2003 และในอัฟกานิสถานในปี 2001 ส่วนเหตุการณ์ที่ถือว่าสหรัฐประสบผลสำเร็จ ได้แก่ การทำให้คณะรัฐประหารในเฮติก้าวลงจากอำนาจในปี 1994 และการที่ผู้นำลิเบียเลิกโครงการอาวุธทำลายล้างสูงสุดในปี 2003

องค์ประกอบของการทูตเชิงขู่บังคับที่จะสามารถทำให้ประเทศผู้ใช้ประสบผลสำเร็จ ได้แก่ 1) การกำหนดขอบเขตของการดำเนินการทางการทูตหรือการกำหนดเป้าหมาย ส่วนใหญ่แล้วเป้าหมายมี 2 ประเภท ได้แก่ การพยายามทำให้อีกฝ่ายเปลี่ยนนโยบาย กับทำให้อีกฝ่ายเปลี่ยนระบบการปกครอง ส่วนใหญ่แล้วผู้ใช้กลยุทธ์แบบการทูตเชิงขู่บังคับมักจะเลือกใช้การพยายามทำให้อีกฝ่ายรู้สึกว่าต้องเปลี่ยนนโยบาย 2) การร่วมปฏิบัติต่อกันระหว่างเจรจา หมายความว่า ถ้าอีกฝ่ายเรียกร้องอะไรไป อีกฝ่ายก็สามารถที่จะยอมรับฟังและยอมปฏิบัติตาม ถึงแม้ว่าจะต้องผ่านการเจรจากี่รอบมาแล้วก็ตาม 3) การสร้างความน่าเชื่อถือให้กับอีกฝ่ายว่า การขู่บังคับจะเกิดขึ้น ถ้าอีกฝ่ายไม่ทำตามข้อเรียกร้อง มาตรการที่นิยมใช้กันในปัจจุบัน ได้แก่ การคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจ เหมือนอย่างที่สหประชาชาติและสหรัฐใช้กับอิหร่านและเกาหลีเหนือในปัจจุบันกรณีการสร้างอาวุธนิวเคลียร์

4) การได้รับความร่วมมือจากนานาประเทศในการสร้างแรงกดดันให้ประเทศที่ก่อปัญหาเลิกล้มหรือเปลี่ยนแปลงนโยบาย เช่น กรณีที่สหรัฐแสวงหาความร่วมมือจากนานาประเทศในการต่อต้านการก่อการร้ายสากล เป็นต้น และ 5) สถานการณ์การเมืองและเศรษฐกิจในประเทศที่เป็นปัญหา ซึ่งถือว่าเป็นสิ่งที่มีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าปัจจัยข้ออื่นๆ ข้างต้น

สิ่งที่สำคัญอีกอย่างหนึ่งของประเทศที่ตัดสินใจใช้การทูตเชิงขู่บังคับ ได้แก่ การสร้างความน่าเชื่อถือให้เกิดขึ้นต่ออีกฝ่ายให้ได้ว่า ถ้ามาตรการเชิงอ่อนโยนไม่ได้ผล การใช้กำลังทหารจะตามมาอย่างแน่นอน เพราะฉะนั้นการทูตและการทหารจะต้องอยู่คู่กัน และจะต้องหาทางดำเนินการและพัฒนาไปด้วยกัน ประเทศใดที่การทหารเข้มแข็งแต่การทูตอ่อนแอ ก็จะไปไม่รอด หรือถ้าการทูตเก่งแต่การทหารอ่อนแอ ก็มีแต้มต่อทางการเมืองระหว่างประเทศที่น้อยมาก