นโยบายอุตสาหกรรม กับกรณีศึกษาในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ

“นโยบายอุตสาหกรรม” (Industrial Policy)คือการกำหนด “อุตสาหกรรมเป้าหมายของประเทศ” และกลยุทธ์ในการสนับสนุนโดยมีการแทรกแซงเชิงนโยบาย (Intervention) โดยรัฐบาลเพื่อเอื้อให้อุตสาหกรรมดังกล่าวสามารถเติบโตได้

การเติบโตดังกล่าวอาจส่งผลทั้งต่อระบบเศรษฐกิจโดยตรง หรือกลายเป็นเครื่องมือในการสนับสนุนให้เกิดการพัฒนาศักยภาพของบุคลากรด้านวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และวิศวกรรมของประเทศ ซึ่งผู้เขียนอธิบายมาหลายปีว่าหากต้องการพัฒนาประเทศไทยให้กลายเป็นประเทศพัฒนาแล้ว เป็นประเทศที่ประชาชนมีรายได้สูง มีระบบเศรษฐกิจแบบพึ่งพาองค์ความรู้ ประเทศไทยต้องการ “การปฏิรูปการศึกษาด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี” (ซึ่งหมายรวมทั้ง Science, Technology, Engineering, Mathematics หรือ STEM) และเครื่องมือนี้ควรจะต้องถูกผูกโยงการพัฒนาเข้ากับ “การจัดซื้อต่างๆ ของภาครัฐ”

กล่าวคือโจทย์วิจัยต่างๆ ที่อยู่ในมหาวิทยาลัย ศูนย์วิจัยต่างๆ จะต้องเกิดขึ้นพร้อมๆ (หรือแม้แต่ล่วงหน้า) กับการลงทุนต่างๆ ของภาครัฐ เช่น หากรัฐบาลต้องการจัดหาหัวรถจักรหรือตู้โดยสารมาใช้ในโครงการรถไฟทางคู่ทั่วประเทศ แทนที่จะปล่อยให้การจัดหาเกิดขึ้นด้วยกระบวนการจัดซื้อแบบที่เคยๆ ทำมา รัฐจะต้องเอื้อให้เกิดกระบวนการพัฒนาร่วมกันระหว่างหน่วยงานที่จะนำระบบไปใช้งาน มหาวิทยาลัย โรงเรียนอาชีวศึกษา สถาบันวิจัยแห่งชาติ และอุตสาหกรรมต่างๆ ในประเทศ

หากระดับเทคโนโลยีในประเทศยังมีขีดความสามารถไม่เพียงพอ ก็ต้องส่งเสริมให้กระบวนการจัดซื้อเกิดขึ้นพร้อมๆ กับกิจกรรมการถ่ายทอดเทคโนโลยี (และอาจรวมไปถึงการส่งเสริมให้เจ้าของเทคโนโลยีไปลงทุนในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษอย่าง EEC เป็นต้น) โดยมีตัวละครต่างๆ ที่กล่าวถึงข้างต้นเข้ามามีส่วนร่วม “จับคู่การถ่ายทอดเทคโนโลยี”

มิเช่นนั้นโจทย์วิจัยที่เกิดขึ้นในมหาวิทยาลัยก็จะกลายเป็นโจทย์ที่ขาดผู้ใช้งาน เป็นงานวิจัยที่ไม่มีรูปธรรม

ที่ผ่านมาในอดีตงานวิจัยด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีในมหาวิทยาลัยไทยจำนวนมาก แม้จะมีบางส่วนเป็นโจทย์ที่มาจากภาคอุตสาหกรรม (จากความสัมพันธ์ส่วนตัวและชื่อเสียงของนักวิจัยกับอุตสาหกรรม) แต่จำนวนมากก็เป็นโจทย์ที่เกิดขึ้นจากความสนใจส่วนตัวของนักวิชาการ ผลิตขึ้นเพื่อเป็นผลงานวิชาการ (ตามดัชนีชี้วัด เช่น เพื่อการตีพิมพ์ในวารสารต่างประเทศ เพื่อนำไปใช้ประกอบการขอตำแหน่งทางวิชาการ เพื่อการจัดอันดับมหาวิทยาลัย) แต่ในที่สุดจำนวนมากก็ไม่สามารถตอบสนองต่อการพัฒนาเทคโนโลยีในประเทศ

ที่สำคัญลักษณะงานวิชาการที่ผ่านมาทำให้นักวิชาการในสถาบันการศึกษาต่างๆ เขียนโครงการวิจัยเพื่อแย่งชิงทุนวิจัยกันเอง ต่างคนต่างทำ และไม่เคยตอบโจทย์ความต้องการด้านเทคโนโลยีของประเทศ การแก้ปัญหางานวิชาการที่ประเทศไทยกำลังทำอยู่ในขณะนี้ก็ดูเหมือนจะเล่นเอาเถิดอยู่กับการบริหารเงินทุนวิจัย ยุบๆ เลิกๆ ตั้งหน่วยงานบริหารงานวิจัยใหม่ ตั้งสถาบันใหม่ ตั้งกระทรวงใหม่ ในขณะที่ไม่เคยแตะกลไกสำคัญที่ผู้เขียนกล่าวถึงเลย (ไม่นับรวมการเล่นเอาเถิดอยู่กับระบบประกันคุณภาพ การกรอกเอกสารประเมินผลงาน ฯลฯ ที่สร้างภาระให้นักวิชาการ แต่ไม่เคยแสดงให้เห็นประโยชน์ที่เป็นรูปธรรม)

ผู้เขียนเคยเล่าถึงตัวอย่าง “นโยบายอุตสาหกรรม” ที่เกิดขึ้นในหลายประเทศ โดยเฉพาะประเทศที่มีการผูกนโยบายอุตสาหกรรมเข้ากับแผนการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ เช่น ระบบคมนาคมขนส่ง การทหาร พลังงาน การสาธารณสุข เขตเศรษฐกิจพิเศษ ฯลฯ มีการพัฒนากลไกการขับเคลื่อนที่เป็นเครื่องมือสำคัญ เช่น ระบบ ICP (Industrial Collaboration Program) ของมาเลเซีย หรือเงื่อนไขการถ่ายทอดเทคโนโลยี ความเข้าใจ 3 ส่วน คือ ประเด็นปัญหา วิธีแก้ และเครื่องมือ จะนำไปสู่ความครบเครื่องในการพัฒนานโยบายอุตสาหกรรม

ในบทความฉบับนี้ ผู้เขียนจะขอยกตัวอย่างหนึ่งของ “การใช้เครื่องมือไม่ถูกกับประเด็นปัญหา” ที่ประเทศไทยกำลังดำเนินการ และผู้เขียนอยากเสนอให้มีการทบทวนวิธีดำเนินโครงการต่างๆ ที่กำลังทำกันอยู่ เครื่องมือที่จะกล่าวถึงในบทความฉบับนี้คือ “เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ”

“เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ” (Special Economic Zone, SEZ) คือเขตพื้นที่ที่จัดตั้งขึ้นเป็นการเฉพาะตามกฎหมายเพื่อประโยชน์ต่อการส่งเสริม สนับสนุน อำนวยความสะดวก รวมทั้งให้สิทธิพิเศษบางประการในการดำเนินกิจการต่างๆ เช่น การอุตสาหกรรม การพาณิชยกรรม การบริการ หรือกิจการอื่นใดที่เป็นประโยชน์แก่การเศรษฐกิจของประเทศ ในทางทฤษฎี เขตเศรษฐกิจพิเศษสามารถจำแนกออกได้หลายประเภท ขึ้นกับลักษณะการใช้งาน คือ เขตการค้าเสรี (Free Trade Zones :FTZ) เขตการแปรรูปเพื่อการส่งออก (Export Processing Zones : EPZ) เขตประกอบการอุตสาหกรรม (Enterprise Zone) เศรษฐกิจพิเศษเฉพาะด้าน (Specialized Zone) เป็นต้น

โดยทั่วไปเขตเศรษฐกิจพิเศษจะตั้งอยู่ในเมืองชายแดน หรือตั้งอยู่บริเวณท่าเรือที่เป็นประตูการค้าของประเทศ เช่น “เขตผลิตเพื่อการส่งออกมาควิลาโดร่า” ทางตอนเหนือของเม็กซิโกพรมแดนที่ติดกับสหรัฐ “เขตเศรษฐกิจพิเศษคอสทรีน-สลูบิส” ทางตะวันตกของโปแลนด์ ชายแดนระหว่างโปแลนด์และเยอรมนี “เขตเศรษฐกิจพิเศษเสิ่นเจิ้น” บนแผ่นดินใหญ่ของจีนใกล้กับเกาะฮ่องกง และ “ภูมิภาคอุตสาหกรรมแคซอง” ในเกาหลีเหนือ ชายแดนเกาหลีเหนือและเกาหลีใต้ เป็นต้น โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ประเทศศักยภาพต่ำ สามารถดึงดูดการลงทุนโดยตรงจากประเทศศักยภาพสูง มีเป้าหมายระยะสั้น คือ การสร้างอุตสาหกรรมในประเทศศักยภาพต่ำเพื่อทดแทนการนำเข้าจากต่างประเทศ

และมีเป้าหมายระยะยาว คือ การยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศศักยภาพต่ำ พัฒนาทักษะของแรงงาน พัฒนา STEM พูดง่ายๆ คือ จูงใจให้ประเทศศักยภาพสูงไปลงทุนในเขตประเทศศักยภาพต่ำ ด้วยสิทธิประโยชน์ต่างๆ เพื่อให้ทุนจากประเทศศักยภาพสูงไปพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและ STEM ในประเทศศักยภาพต่ำ อุตสาหกรรมเป้าหมายที่จะส่งเสริมก็ต้องเป็นอุตสาหกรรมที่ประเทศศักยภาพต่ำต้องการจากประเทศศักยภาพสูง เช่น เป็นอุตสาหกรรมเทคโนโลยีเข้มข้น มากกว่าที่จะเป็นอุตสาหกรรมแรงงานเข้มข้น เป็นอุตสาหกรรมใช้เทคโนโลยีสูงมากกว่าที่จะเป็นอุตสาหกรรมเทคโนโลยีต่ำ เป็นต้น

สำหรับโครงการเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษในประเทศไทย พบว่ามีการกำหนดเขตพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษระยะแรก “ในประเทศไทย” 5 พื้นที่ชายแดนเป้าหมาย (ตาก มุกดาหาร สงขลา สระแก้ว และตราด) รวม 36 ตำบล ใน 10 อำเภอ พื้นที่รวมประมาณ 1.83 ล้านไร่ และระยะที่ 2 ใน 5 จังหวัด รวม 54 ตำบล ใน 13 อำเภอของ จ.หนองคาย เชียงราย นราธิวาส นครพนม และกาญจนบุรี

และน่าแปลกใจที่สุดที่ประเทศไทยเลือกให้การสนับสนุนอุตสาหกรรมชนิดแรงงานเข้มข้น อาทิ อุตสาหกรรมการเกษตรประมงและกิจการที่เกี่ยวข้อง เซรามิกส์ อุตสาหกรรมสิ่งทอ เครื่องนุ่งห่ม และเครื่องหนัง อุตสาหกรรมผลิตเครื่องเรือน กิจการอบพืชและไซโล กิจการผลิตผลิตภัณฑ์จากผลพลอยได้หรือเศษวัสดุทางการเกษตร กิจการผลิตอาหารสัตว์หรือส่วนผสมอาหารสัตว์ ฯลฯ หากผู้พัฒนาโครงการต้องการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรการผลิตราคาถูก (ที่ดิน แรงงาน วัตถุดิบ) ก็ควรตั้งเขตพัฒนาเศรษฐกิจในเขตต่างประเทศที่ศักยภาพต่ำกว่า เช่น ลาวเมียนมา กัมพูชา (โดยใช้ทุนจากผู้ประกอบการไทย)

การทำเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษแบบที่รัฐบาลไทยกำลังทำน่าจะกลายเป็นตัวก่อให้เกิดปัญหาการปั่นราคาที่ดิน การแย่งชิงงานก่อสร้าง ในขณะที่ผลประโยชน์อาจจะไม่จูงใจให้เอกชนเข้าไปพัฒนาอุตสาหกรรมที่กำหนด เนื่องจากพื้นที่และสิ่งอำนวยความสะดวกอาจยังเติบโตไม่เท่าทัน หากลองค้นหาข่าวที่เกี่ยวข้องก็จะพบปัญหาว่าเอกชนไทยยังไม่สนใจลงทุน (แต่รัฐก็ลงทุนพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษนำไปเสียแล้ว) ซึ่งปัญหานี้ไม่เกิดจากตัวเอกชน แต่น่าจะเกิดจากรัฐบาลไม่เข้าใจเครื่องมือที่ตัวเองกำลังใช้เสียมากกว่า

มองปัญหาที่กำลังเกิดกับเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษชายแดนที่กำลังเดินหน้าไปแบบงงๆ ทำให้ผู้เขียนเริ่มสงสัยว่าสำหรับเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (Eastern Economic Corridor หรือ EEC) หรือภาคใต้ (SEC) รัฐบาลไทยเข้าใจไหมว่ากำลังทำอะไรอยู่ หรือเพียงคิดว่าการสนับสนุนให้ต่างชาติมาลงทุนทำธุรกิจอะไรก็ได้ในเขต EEC ก็ถือว่าประสบความสำเร็จ?