กับดัก พรก.โอนหนี้

โดย...ทีมข่าวการเงิน

ในบรรดาพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) กู้เงิน 4 ฉบับ ที่รัฐบาล ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ผลักดันนั้น ขณะนี้เป็นที่แน่ชัดแล้วว่า พรรคฝ่ายค้านและสมาชิกวุฒิสภาได้คัดค้านการออก พ.ร.ก.2 ฉบับ คือ พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555

อีกฉบับคือ พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. 2555 เพราะเห็นว่าขัดกับรัฐธรรมนูญมาตรา 184 เพราะเป็นการดำเนินการที่ยังไม่มีความจำเป็นเร่งด่วนและรัฐบาลไม่มีแผนในการใช้เงิน ไม่สมเหตุสมผลทั้งในเรื่องกรอบวินัยการคลังและระดับหนี้สาธารณะเมื่อเปรียบเทียบกับรายได้ของประเทศ ขณะเดียวกันสามารถใช้เงินในระบบงบประมาณปกติได้

จึงยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าขัดกับรัฐธรรมนูญหรือไม่

 

สาระสำคัญของหนังสือที่ สส.พรรคประชาธิปัตย์ ยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญให้ตีความ

1.ข้อเท็จจริงการออก พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนฟื้นฟูฯ มีเหตุผลเนื่องจากในปี 2555 ได้เกิดวิกฤตการณ์อุทกภัยอย่างร้ายแรงในหลายพื้นที่ของประเทศไทย ซึ่งก่อให้เกิดความเสียหายต่อเศรษฐกิจอย่างรุนแรง รัฐบาลมีความจำเป็นอย่างเร่งด่วนที่จะต้องบูรณะและฟื้นฟูประเทศ โดยการจัดให้มีการลงทุนในโครงสร้างสาธารณูปโภคพื้นฐานที่จำเป็น ซึ่งจะต้องใช้จ่ายเงินเป็นจำนวนมาก และแนวทางหนึ่ง คือ การต้องลดภาระงบประมาณเพื่อชำระดอกเบี้ยเงินกู้ที่กู้มาเพื่อช่วยเหลือการดำเนินการของกองทุนฟื้นฟูฯ

กิตติรัตน์ ณ ระนอง รองนายกรัฐมนตรีและ รมว.คลัง ได้ให้สัมภาษณ์กับสื่อมวลชนหลายครั้งในช่วงเดือน ธ.ค. 2554 มีใจความว่า “มีความคิดที่จะทำให้หนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (จีดีพี) ที่ปัจจุบันอยู่ที่อัตราส่วน 41.66% ณ เดือน ธ.ค. 2554 ให้ลดลงเหลือประมาณ 30% เพื่อต้องการจะก่อหนี้สาธารณะเพิ่ม”

ส่งผลให้มีแนวความคิดในการตรา พ.ร.ก. โดยมีวัตถุประสงค์หลัก คือ โอนหนี้สาธารณะของกองทุนฟื้นฟูฯ ที่กระทรวงการคลังต้องดูแล กลับคืนไปให้ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) อันจะทำให้อัตราหนี้สาธารณะต่อจีดีพีต่ำลง เพื่อให้สามารถกู้เงินเพิ่มในจำนวนที่สูงขึ้น กล่าวคือ 3.5 แสนล้านบาท ตาม พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 ได้

ในการประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) วันที่4 ม.ค. 2555 ที่ประชุม ครม.ได้มีมติเห็นชอบในหลักการเรื่องร่าง พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ของกองทุนฟื้นฟูฯ ที่เดิมนั้นกระทรวงการคลังเป็นผู้ดูแลรับผิดชอบไปให้ ธปท.รับผิดชอบ

ขณะที่หากพิจารณาจากกรอบความยั่งยืนทางการคลังที่ถูกกำหนดโดยกระทรวงการคลัง มีหลักสำคัญในการกู้ยืมเงินของประเทศ 2หลักเกณฑ์ที่สำคัญ คือ

1) อัตราหนี้สาธารณะต่อจีดีพีจะต้องไม่เกิน 60% ซึ่งในขณะที่มีการตรา พ.ร.ก.ฉบับนี้นั้น อัตราหนี้สาธารณะต่อจีดีพีอยู่ที่ 41.66% ณ เดือน ธ.ค. 2554 หมายความว่า ยังมีกรอบที่รัฐบาลสามารถกู้เงินได้อีก 20% ของอัตราหนี้สาธารณะต่อจีดีพี โดยมูลค่าจีดีพี ณ ปัจจุบัน อยู่ที่ประมาณ 10 ล้านล้านบาท เมื่อนำมาคำนวณแล้ว พบว่าจำนวนเงินที่รัฐบาลสามารถกู้ได้ตามกรอบดังกล่าว คิดเป็นจำนวนเงิน 2 ล้านล้านบาท

2) ภาระหนี้ต่องบประมาณ หมายถึง อัตราส่วนเงินที่รัฐบาลจัดสรรเพื่อชำระหนี้เงินกู้และดอกเบี้ยหนี้สาธารณะที่เกิดขึ้นในปีงบประมาณแต่ละปี ซึ่งตามกรอบความยั่งยืนทางการคลังมีหลักเกณฑ์ที่สำคัญว่า ภาระหนี้ต่องบประมาณจะต้องไม่ 15% ของงบประมาณประจำปีโดยขณะที่มีการตรา พ.ร.ก.ฉบับนี้ รัฐบาลได้จัดสรรเงินเพื่อการชำระหนี้เงินกู้และดอกเบี้ยหนี้สาธารณะไว้ในร่างพระราชบัญญัติงบ (พ.ร.บ.) ประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 ไว้แล้ว อยู่ที่ประมาณ 222,098.3 ล้านบาท ต่องบประมาณรายจ่ายประจำปี 2.38 ล้านล้านบาท คิดเป็นภาระหนี้ต่องบประมาณที่อัตรา 9.33%

อย่างไรก็ดี การตรา พ.ร.ก.ฉบับนี้จึงไม่มีผลให้ภาระหนี้ต่องบประมาณปี 2555 ลดลงได้ นอกจากนี้ในระหว่างการตรา พ.ร.ก.ฉบับนี้ ยังปรากฏข้อเท็จจริงว่า ครม.ได้ใช้ข้อมูลภาระหนี้ต่องบประมาณปี2555 ว่าอยู่ที่อัตรา 12% ในการประชุมพิจารณาร่าง พ.ร.ก. เพื่อเป็นเหตุสนับสนุนการตรา พ.ร.ก.ฉบับนี้ ซึ่งข้อมูลที่ ครม.ใช้ดังกล่าวนั้นปรากฏชัดเจนว่าเป็นข้อมูลที่ผิดพลาด คลาดเคลื่อนจากความจริงค่อนข้างมาก

การกู้เงินจำนวน 3.5 แสนล้านบาท ตาม พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 กับภาระหนี้ต่องบประมาณในปี 2555 ที่จะต้องไม่เกินอัตรา 15% นั้น เป็นคนละกรณีกัน ไม่มีความเกี่ยวข้องเชื่อมโยงถึงกัน หรือมีผลต่อกันแต่อย่างใด การที่รัฐบาลต้องการกู้เงินจำนวน 3.5 แสนล้านบาท ตาม พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 นั้น ไม่กระทบต่อภาระหนี้สาธารณะในอัตรา 9.33% ของงบประมาณประจำปี 2555 แต่อย่างใด

เพราะรัฐบาลได้กำหนดภาระหนี้สาธารณะต่องบประมาณไว้ในร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 ไว้แล้วที่อัตรา 9.33% และการกำหนดภาระหนี้ต่องบประมาณนั้นก็เป็นดุลพินิจของรัฐบาลทั้งสิ้น

ในปี 2556 รัฐบาลก็สามารถกำหนดได้อยู่แล้วว่า จะชำระหนี้เงินต้นร้อยละเท่าใดในปีงบประมาณ 2556 จึงจะไม่เกิน 15% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี

ทั้งหมดนี้คือปมที่รัฐบาลจะต้องอรรถาธิบาย โดยเฉพาะกิตติรัตน์ที่รัฐบาลมอบหมายให้เป็นผู้ชี้แจงโดยตรง

เพราะถึงตอนนี้ข้อมูลที่ ธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล ได้พิมพ์ข้อความในหัวข้อ “อัตราส่วนภาระหนี้ 9.33% เป็นผลจาก พ.ร.ก.หรือเปล่า” ในเฟซบุ๊ก มีสาระสำคัญส่วนหนึ่งว่า “...ในปี 2555 งบประมาณมี 2.38 ล้านล้านบาทครับ รัฐบาลมีภาระชำระดอกเบี้ยหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ เป็นเงิน 68,424 ล้านบาท ดอกเบี้ยนี้จึงคิดเป็น 2.87% ของงบประมาณ จึงมีคนเข้าใจผิดได้ง่ายว่า ภาระหนี้เดิมอาจจะเป็น 12% หรือเปล่า แต่หากมีการออก พ.ร.ก.จะทำให้รัฐบาลไม่มีภาระต้องชำระดอกเบี้ย 68,424 ล้านบาท จึงอาจจะทำให้ภาระหนี้ลดลงเหลือ 9.33% หรือเปล่า รองนายกฯ (กิตติรัตน์) เข้าใจแบบนี้ครับ ตัวของผมเองก็สงสัยว่าอาจจะเป็นแบบนี้หรือไม่ครับ แต่หากเปิดดูกฎหมายงบประมาณที่เพิ่งจะผ่านสภาไปเมื่อวานนี้ จะเห็นได้ว่า ดอกเบี้ยหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ 68,424 ล้านบาทนั้น รวมอยู่ในรายจ่ายงบประมาณแล้วครับ และหากใช้ตัวเลขในกฎหมายงบประมาณดังกล่าวในการคำนวณภาระหนี้ ก็จะได้ตัวเลข 9.33% พูดง่ายๆ ก็คือว่า ภาระหนี้ 9.33% นั้นรวมดอกเบี้ยหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ ไว้แล้ว และทั้งนี้ถ้าหากสมมติว่ารัฐบาลไม่ต้องจ่ายดอกเบี้ยหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ 68,424 ล้านบาท อัตราภาระหนี้ก็กลับจะลดลงต่ำกว่า 9.33% เสียอีกครับ จะเหลือเพียง 6.46% เท่านั้น ถ้าเข้าใจผิดบวกดอกเบี้ยหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ เข้าไปสองครั้งเหมือนรองนายกฯ (กิตติรัตน์) ก็จะได้ตัวเลข 12% ซึ่งไม่ถูกต้อง...”

ทั้งหมดนี่คือปมที่รัฐบาลต้องฝ่าในรัฐสภาและการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญว่าเร่งด่วนหรือไม่