ไบเดนลงทุนแค่เศษเบี้ย แต่หวังซื้อใจอาเซียน

อาเซียนถูกเมินจากรัฐบาลสหรัฐมานานหลายปี ซึ่งโทษสหรัฐไม่ได้เพราะสหรัฐคิดว่าภูมิภาคอื่นสำคัญกว่าอาเซียน แต่สหรัฐคิดผิดไปหลายปี เพราะประมาทจีน กว่าจะตาลีตาลานกลับมาที่นี่อีกครั้ง ก็เกือบจะสายเกินไป เมื่อจีนเข้ามา "ยึดครองหัวใจ" ของบางประเทศในอาเซียนเอาไว้แล้ว

จุดอ่อนเดียวของจีนที่ทำให้ครองใจอาเซียนทั้งหมดไม่ได้ คือกรณีพิพาททะเลจีนใต้และกรณีสร้างเขื่อนควบคุมกระแสน้ำแม่น้ำโขง

กรณีแรกนั้นจีน "เสียเพื่อน" ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ภาคพื้่นที่สมุทร คือ ฟิลิปปินส์ มาเลเซีย อินโดนีเซีย กรณีที่สองจีนเสียความเป็นมิตรในกลุ่มประเทศภาคพื้นที่แผนดินใหญ่ของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ คือ ไทย เมียนมา ลาว กัมพูชา ส่วนเวียนามนั้นเจอทั้งสองเด้ง

ถึงแม้สหรัฐจะรู้ตัวช้าไปว่าการยึดอาเซียนเท่ากับยึดยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกไปได้ครึ่งหนึ่ง แต่เพราะจุดอ่อนของจีนเหล่านี้ทำให้สหรัฐแทรกตัวเข้ามาง่ายมาก

สหรัฐแสดงท่าทีแข็งกร้าวมาเป็นพิเศษกับกรณีทะเลจีนใต้ถึงกับยุให้พันธมิตรต่างๆ จากตะวันตกบ้าง อินเดียบ้าง นำเรือรบแล่นมาในน่านน้ำแถบนี้ ทั้งๆ ที่ไม่มีส่วนได้ส่วนเสียอะไร แต่ให้เหตุผลว่า "เพื่อแสดงจุดยืนเสรีภาพในการเดินเรือ (Freedom of navigation) ในทะเลจีนใต้" อันเป็นเสรีภาพตามกฎหมายระหว่างประเทศ

กับกรณีแม่น้ำโขงนั้น สหรัฐโหนความไม่พอใจของประเทศท้ายน้ำโขงด้วยการตั้ง Mekong Dam Monitor ขึ้นมาเพื่อช่วยบอกกับประเทศท้ายน้ำว่าจีนกักหรือปล่อยน้ำเมื่อไรและอย่างไร ทำเอาจีนต้องกระตือรือร้นในการแจ้งประเทศท้ายน้ำมากขึ้นกว่าแต่ก่อน

การเข้ามาของสหรัฐในอาเซียน (อีกครั้ง) แม้จะมาเพื่อต้านจีนและรักษาผลประโยชน์ของตัวเองไว้ แต่ก็ยังนับว่ามีคุณต่ออาเซียนอยู่บ้าง ไม่อย่างนั้นจีนก็จะทำไม่เกรงใจอาเซียนเกินไป

แต่สหรัฐมาแค่นี้จริงๆ ต่างจากจีนที่มีเงินและการลงทุนติดไม้ติดมือมาด้วย แต่ก็มาพร้อมกับข้อกล่าวหาเรื่องกับดักหนี้

ดังนั้นบางประเทศในอาเซียนจึงเริ่มไปขอแรงชาติอื่นเข้ามาช่วยเป็น "แม่แรง" งัดกับตัวใหญ่ๆ รวมถึงเป็นแหล่งเงินใหม่ๆ นอกเหนือจากจีน และนอกเหนือจากสหรัฐที่มาแบบมือเปล่าแต่จะเอากลับท่าเดียว

ตัวอย่างเช่น พิลาหารี เกาสิกัน (Bilahari Kausikan) อดีตปลัดกระทรวงการต่างประเทศของสิงคโปร์กล่าวกับ Kyodo News ในการสัมภาษณ์ออนไลน์ว่าญี่ปุ่นควรเปิดทางให้สหรัฐเข้ามามีบทบาทในในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มากขึ้น เพื่อให้สหรัฐเข้ามาถ่วงดุลในภูมิภาค

เกาสิกันถึงกับบอกว่า พฤติกรรมก้าวร้าวของจีน ทำให้เอเชียตะวันออกเฉียงใต้เห็นพ้องต้องกันในช่วง 15 ถึง 20 ปีที่ผ่านมาว่าการปรากฏตัวของสหรัฐในอาเซียนนั้น "มีความสำคัญและเป็นองค์ประกอบที่ไม่สามารถถูกแทนที่ได้ " เพื่อให้เกิดความสมดุลในภูมิภาคและอื่นๆ

ณ จุดนี้ต้องสงสัยเอาไว้ก่อนว่าเกาสิกันเหมาว่าอาเซียนทั้งหมดคิดว่าจีนเป็นภัยคุกคามและสหรัฐคือ "ผู้ช่วยให้รอด" อันเป็นความคิดที่ไม่สอดคล้องกับท่าทีของบางประเทศที่อ้าแขนรับจีนและไม่ญาติดีกับสหรัฐหรือไม่ก็ถูกสหรัฐผ่านกฎหมายโจมตี"

แต่คำกล่าวต่อมาของเกาสิกันก็ทำให้พอเข้าใจได้ว่าทำไมอาเซียนบางประเทศถึงได้สนิทสนมกับจีน เขาอธิบายว่าเป็นเรื่องละเอียดอ่อนมากสำหรับบางประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่จะมีความสัมพันธ์โดยตรงกับสหรัฐ เพราะจีนเป็นหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจที่ขาดไม่ได้

ดังนั้นเพื่อให้สหรัฐเข้ามาถ่วงดุลโดยที่จีนไม่กราดเกรี้ยวเกินไป ญี่ปุ่นควรแทรกเข้ามาตรงกลางในฐานะผู้ที่ประสานงานแทนสหรัฐในด้านความมั่นคงในอาเซียน โดยหันไปใช้ Fukuda Doctrine ซึ่งเป็นแนวนโยบายการต่างประเทศของญี่ปุ่นที่ประกาศโดยอดีตนายกรัฐมนตรีทาเคโอะ ฟุกุดะ ในปี 1977 ระหว่างการเยือนมะนิลา

ฟุกุดะยืนยันกับอาเซียนว่า “ประการแรก ญี่ปุ่นเป็นชาติที่มุ่งมั่นเพื่อสันติภาพ ปฏิเสธบทบาทของอำนาจทางทหาร" ข้อนี้เพื่อทำให้อาเซียนวางใจว่าญี่ปุ่นจะไม่กลับไปเป็น "ยักษ์กระหายเลือด" เหมือนในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 ที่เคยรุกรานเอเชียตะวันเฉียงใต้

ฟุกุดะยังบอกว่า “ประการที่ 2 ญี่ปุ่นในฐานะเพื่อนแท้ของประเทศต่างๆ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้จะทำอย่างดีที่สุดเพื่อกระชับความสัมพันธ์ระหว่างความเชื่อมั่นและความไว้วางใจซึ่งกันและกันบนพื้นฐานของความเข้าใจแบบ “ใจถึงใจ” กับประเทศเหล่านี้” ข้อนี้ก็เพื่อบอกกับอาเซียนว่าญี่ปุ่นนั้นไว้วางใจได้ คบกันแบบถึงใจ ไม่มีนอกไม่มีใน

Fukuda Doctrine มีส่วนช่วยสร้างความมั่นใจให้อาเซียน ในช่วงที่สหรัฐถอนตัวไปหลังบอบช้ำจากสงครามเวียดนาม (โดยลอยแพไทยและประเทศ "โลกเสรี" อื่นๆ) และการเข้ามาของญี่ปุ่นไม่ได้มาแค่ปากเปล่าเพราะเอาเงินมาด้วยผ่านโครงการช่วยเหลือทางเศรษฐกิจต่างๆ นานา

Fukuda Doctrine ได้ผลเหลือเชื่อ ไม่ใช่แค่ทำให้เศรษฐกิจอาเซียนมีเงินไหลเข้ามาโดยไม่ต้องรอ "เงินสงคราม" ของอเมริกัน ไม่ใช่แค่นั้น เวียดนามที่กำลังห้าวสุดขีดเพราะเพิ่ง "ชนะ" อเมริกัน ตอนแรกทำท่าไม่พอใจญี่ปุ่น เพราะเห็นว่าเป็นพันธมิตรกับสหรัฐ แต่ภายหลังเพราะร้อนเงินจึงยอมรับความช่วยเหลือญี่ปุ่นเพื่อนำมาพัฒนา-ฟื้นฟูประเทศ ทำให้เวียดนามยอมอ่อนข้อลง

Fukuda Doctrine จึงมีส่วนช่วยอาเซียนมาก่อนในช่วงที่ฝ่ายคอมมิวนิสต์กำลังพลิกเป็นฝ่ายนำในสงครามเย็นที่อาเซียน แต่น่าสงสัยว่ามันยังมีน้ำยาแค่ไหนในยุคสงครามเย็นใหม่ เพราะเงินญี่ปุ่นไม่ได้หนาเหมือนแต่ก่อน และจีนก็เป็นพ่อบุญทุ่มเสียยิ่งกว่าด้วย

นโยบายนี้ไม่ได้ถูกออกแบบมาเพื่อรับกับสถานการณ์ตอนนี้ ตรงกันข้ามมันจะเป็นโทษกับอาเซียนด้วยซ้ำที่ดึงญี่ปุ่นเข้ามา จีนนั้นไม่เหมือนเวียดนามที่ "ห้าวแต่เอาเงินฟาดได้" แบบในทศวรรษที่ 1970

ในเวลานั้น เวียดนามไม่พอใจญี่ปุ่นเพราะญี่ปุ่นถูกมองเป็นลิ่วล้ออเมริกันด้วย "สนธิสัญญาความร่วมมือและความมั่นคงระหว่างสหรัฐอเมริกาและญี่ปุ่น (ปี 1960)" ซึ่งเป็นสนธิสัญญาที่ให้สหรัฐมีฐานทัพญี่ปุ่น สองชาติช่วยปกป้องกันและกัน และยืนยันสถานะพันธมิตรทางทหารระหว่างกัน

อย่างที่บอกว่า เวียดนามนั้นมีเงินมาก็เปลี่ยนใจ Fukuda Doctrine จึงได้ผล แต่มันไม่ผลกับจีน และจีนยังมีความสัมพันธ์ที่เจ็บปวดกับญี่ปุ่นมาก่อนในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 กระทั่งทุกวันนี้ยังลืมไม่ลง และเคียดแค้นทุกครั้งที่นายกรัฐมนตรีญี่ปุ่นไปสักการะศาลเจ้ายาสุกุนิที่สถิตดวงวิญญาณอาชญากรสงครามโลกครั้งที่ 2

ยิ่งญี่ปุ่นประกาศท่าทีจะช่วยเหลือไต้หวันประกาศจุดยืนผนึกกำลังกับสหรัฐในพันธมิตรต้านจีน มันยิ่งทำให้จีนเป็นศัตรูกับญี่ปุ่นมากขึ้น ไม่กี่วันก่อนที่บทความนี้จะเขียนขึ้น กองเรือจีนกับรัสเซียเพิ่งจะแล่นผ่านช่องแคบของญี่ปุ่นทางตอนเหนือสุด (ช่องแคบสึงารุ ที่ฮอกไกโด) แล้ววนเลี้ยวกลับที่ตอนใต้สุด (ช่องแคบโอสุมิ ที่คิวชู) เท่ากับแล่นเรือเวียนรอบเกาะฮอนชูเกาะใหญ่ที่สุดของญี่ปุ่น

แม้จะเป็นเรื่องที่ทำได้ตามข้อตกลงระหว่างประเทศซึ่งญี่ปุ่นเปิดช่องแคบเหล่านี้ให้เรือนานาประเทศแล่นผ่านได้ แต่มองได้ว่าจีนกำลัง "เอ็กเซอร์ไซส์" ให้ญี่ปุ่นยำเกรง

ดังนั้นการเรียกญี่ปุ่นเข้ามาจึงเป็นหายนะเสียมากว่า มันไม่ใช่การให้ญี่ปุ่นเป็นแค่ตัวแทนทำหน้าที่แทนสหรัฐในการถ่วงดุลจีน แต่จีนจะมองว่าอาเซียนกำลังปล่อยให้เกิดการแท็กทีมรุมตน

น่าสงสัยว่าเกาสิกันยังมองโลกแบบสงครามเย็นเกินไปหรือไม่ หรือเขาอาจะคิดว่ามันจำเป็นมากๆ ที่จะต้องดึงอเมริกันเข้ามาไม่ว่าจะด้วยวิธีการไหนก็ตาม (แต่วิธีการแบบ Fukuda Doctrine ดูจะอันตรายเสียมากกว่า)

ดังนั้น ข้อเสนอของเกาสิกันจึงอาจไม่สมเหตุสมผลเอาเลยที่จึงญี่ปุ่นเข้ามาเพื่อจะเป็นเงาของสหรัฐในอาเซียน เพราะมันจะทำให้จีนไม่พอใจมากว่าพอใจ ดูเหมือนจะเป็นข้อเสนอแบบขอไปทีเพื่อจะเรียกอเมริกันเข้ามาแบบทื่อๆ ด้วยซ้ำ

ระยะหลังมานี้ สิงคโปร์ดูเหมือนจะเชียร์สหรัฐมากขึ้น (ดูบทความเรื่อง ยุคสมัยแห่งสงครามเรือดำน้ำกำลังจ่อคอหอยไทย) ซึ่งมันไม่ใช่แค่นั้น สหรัฐยังมองสิงคโปร์เป็นเหมือนหมากที่จะแทรกกลางเพื่อปักหมุดยุทธศาสตร์ในอาเซียน

สิงคโปร์นั้นสำคัญขนาดที่ไบเดนส่งกมลา แฮร์ริสมาเยือนในเดือนกรกฎาคม ราวกับว่าไบเดนคิดจะใช้สิงคโปร์ทำอะไรสักอย่างในภูมิภาคนี้

ในเวลานี้ไบเดนยังใช้เวลาคัดสรรและเสนอชื่อเอกอัครราชทูตสหรัฐประจำสิงคโปร์ จีน และญี่ปุ่น โดยไบเดนใช้เวลานานถึง 1 ปีในการเลือกคนที่ใช่สำหรับประเทศที่สำคัญขนาดคอขาดบาดตาย

คนที่ไบเดนเสนอให้มาเป็นทูตประจำสิงคโปร์ คือโจนาธาน อี. แคปแลน (Jonathan Eric Kaplan) ซึ่งเป็นนักธุรกิจที่ไร้ประสบการณ์ทางการเมือง แต่คร่ำหวอดในธุรกิจออนไลน์ ดูเผินๆ เหมือนจะเป็นการเลือกพ่อค้ามาทำงานการทูต/ความมั่นคงหรือไม่?

อาจจะเป็นไปได้ ตำแหน่งแบบนี้เรียกว่า political appointee คือใครก็ตามที่ได้รับการเสนอชื่อ/แต่งตั้งโดยประธานาธิบดีสหรัฐให้มาทำงานของหน่วยงานรัฐบาลกลาง โดยไม่ต้องเป็นผู้เชี่ยวชาญเฉพาะสาขาก็ได้ ขอให้เป็นคนที่ประธานาธิบดีไว้ใจหรือเคยช่วยเหลือกันมาก็พอ เช่น ตำแหน่งเอกอัครราชทูตแบบนี้ ปกติต้องอาศัยนักการทูตมืออาชีพหรือฝ่ายการเมืองที่เชี่ยวชาญการระหว่างประเทศ แต่ประธานาธิบดีสหรัฐจะยกตำแหน่งใส่พานให้ใครก็ได้

political appointee ก็คือตำแหน่งแบบ "เล่นเส้น" (spoils system) ที่มีในการเมืองสหรัฐมานานแล้ว เป็นตำแหน่งที่ยกให้คนที่ทำประโยชน์กับพรรคการเมืองหรือประธานาธิบดี หรือเป็นคนที่ประธานาธิบดีเชื่อว่าทำงานให้เขาได้แบบหันซ้ายหันขวา แน่นอนว่า political appointee มีประสิทธิภาพในการทำงานต่ำกว่าคนที่เป็นมืออาชีพในสายงานนั้นๆ (มีงานวิจัยในเรื่องนี้แล้ว)

โจนาธาน อี. แคปแลน เป็นใครถึงได้ตำแหน่งทูตสิงคโปร์? เขาเป็นคนที่ช่วยไบเดนระดมทุนช่วงหาเสียงเลือกตั้งนั่นเอง พูดง่ายๆ ก็คือ เงินมาตำแหน่งไป นี่เป็นเรื่องปกติของระบอบเล่นเส้นของการเมืองสหรัฐ

ไม่ใช่แค่สิงคโปร์ เอกอัครราชทูตสหรัฐประจำประเทศไทย คือ ไมเคิล จี. ดีซอมบรี (Michael G. DeSombre) ก็เป็น political appointee ที่แต่งตั้งโดยทรัมป์ เป็นทูตสหรัฐประจำประเทศไทยคนแรกในรอบ 45 ปีที่เป็นตำแหน่งที่ยกใส่พานให้คนนอกวงการการทูตมืออาชีพแบบนี้

มันหมายความว่าจริงๆ แล้วสหรัฐยังไม่ได้ใส่ใจกับอาเซียนมากหรือไม่ ทูตประจำประเทศที่สำคัญในภูมิภาคจึงเป็น political appointee แบบนี้?

อย่างที่บอกไว้ตั้งแต่แรก สหรัฐไม่ได้ให้ค่าอาเซียนมาหลายปี ขนาดไม่ได้ตั้งเอกอัครราชทูตมาประจำสิงคโปร์นานถึง 4 ปีกว่าตลอดสมัยของทรัมป์รวมถึงสมัยของเขาด้วย (โดยใช้แค่อุปทูต) พอจะตั้งแล้วยังเป็น political appointee ที่เก่งแต่เรื่องธุรกิจออนไลน์เสียอีก

สิงคโปร์ที่คิดจะชวนญี่ปุ่นกับสหรัฐมาช่วยถ่วงดุลจีนอาจจะต้องคิดหนัก เพราะสหรัฐนั้นลงทุนน้อยแต่หวังสูง อย่างแคปแลนซึ่งเป็นนักธุรกิจก็ย่อมมาเพื่อเก็บผลประโยชน์ทางธุรกิจที่เขาถนัด จะเห็นว่าเขาย้ำเรื่องที่สิงคโปร์เป็นลูกค้าอาวุธในอาเซียนรายใหญ่ที่สุดของสหรัฐ

แม้จะหวังโกยเงินจากสิงคโปร์ แต่แคปแลนไม่ลืม "จิตวิญญาณอเมริกันผู้เสรี" ซึ่งยังอาจจะทำให้สิงคโปร์หนักใจด้วย เพราะบอกกับคณะกรรมาธิการวุฒิสภาด้านวิเทศสัมพันธ์ว่า เขาจะจี้ให้สิงคโปร์มีเสรีภาพด้านสื่อมากกว่านี้ เพราะอันดับเสรีภาพสื่อสิงคโปร์ต่ำเกินไป

ยังไม่ทันมาก็ออกลายเสียแล้ว อย่างนี้สิงคโปร์จะยอมเอาตัวเองเข้าแลกกับการไปซบสหรัฐหรือ?

วันที่ 26 ตุลาคม 2021 วันที่มีข่าวว่าไบเดนจะร่วมการประชุม (แบบเสมือนจริง) กับสุดยอดผู้นำอาเซียน ทางทำเนียบขาวได้เผยความริเริ่มใหม่เพื่อขยายหุ้นส่วนยุทธศาสตร์สหรัฐ-อาเซียน

เห็นคำว่า "หุ้นส่วนยุทธศาสตร์" แต่ความร่วมมือส่วนใหญ่กลับเป็นเรื่องสาธารณสุข, การเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ, การฟื้นตัวทางเศรษฐกิจหลังโควิด และให้ทุนการศึกษาและสิทธิทางเพศ 1.6 หมื่นล้านดอลลาร์ และเงินอีก 100 ล้านดอลลาร์เพื่อกระชับความสัมพันธ์กับอาเซียน - เพียงเท่านี้ ไม่มีเรื่องการเมืองและความมั่นคง

นั่นเป็นเรื่องที่เข้าใจได้ เพราะมันเป็นเรื่องกระโตกกระตากเกินไปที่จะเข้ามาอาเซียนแล้วเล่นงานใจในทันที แต่มองอีกมุมหนึ่ง การลงทุนแค่นี้ไม่สามารถเทียบกับจีนได้เลย และยังทำให้นักการเมืองในสหรัฐเองไม่พอใจด้วย

การแต่งตั้งทูตประจำสิงคโปร์ จีน และญี่ปุ่นที่ล่าช้ามานานก็เพราะถูกเตะถ่วงจากพรรครีพับลิกันมานานหลายเดือนที่ไม่พอใจนโยบายต่างประเทศของไบเดน แต่ก็เป็นการขัดแข้งขัดขากันในทางการเมืองด้วย โดยเฉพาะการขัดขวางจากเท็ด ครูซ (Ted Cruz) และจอช ฮาวลีย์ ( Josh Hawley) แห่งพรรครีพับลิกันที่ขวางมันซะทุกเรื่อง จนสหรัฐขาดผู้ดำรงตำแหน่งสำคัญๆ ในหลายพื้นที่

ปัญหาของสหรัฐในตอนนี้ก็คือ แม้จะกระรือร้น แต่ภายในเละเทะไม่เป็นหนึ่งเดียวตั้งแต่ระดับรากหญ้าจนถึงในรัฐสภา ซึ่งเป็นเหตุให้นโยบายต่างประเทศมาย่อยยับแล้วในยุคสงครามเย็น และมันกำลังเกิดขึ้นอีกครั้งในเวลานี้

ผู้เชี่ยวชาญบางคนจึงชี้ว่าสหรัฐตกอยู่ในภาวะอันตรายมาก หากจีนจะเล่นงานบ่อนทำลายเสียตอนนี้ก็ทำได้ อันที่จริงแล้วจีนไม่ต้องทำอะไรมาก แค่เข็นโครงการต่างๆ มาประเคนอาเซียนก็พอแล้ว จำพวกการสร้างรถไฟความเร็วสูงไปจนถึงท่าเรือ

อดีตนักการทูตสิงคโปร์ที่อุตส่าห์เสนอแผนให้ญี่ปุ่นเข้ามาแทรกแทนสหรัฐ ก็ยังยอมรับว่าจีนมีความจำเป็นทางเศรษฐกิจในฐานะหุ้นส่วน  ดังนั้นหากจะคิดถ่วงดุลกับจีนจะใช้ "คาวบอยอเมริกัน" ไม่ได้ ต้องมามาดเศรษฐีเจ้าบุญทุ่ม

ส่วนไบเดนขยับได้แค่เล็กน้อยเพราะคนในประเทศขัดขา แต่เขาเองก็ส่งเด็กเส้นมาเป็นทูตที่นี่ด้วย แสดงว่าไม่ได้จริงใจอะไร พร้อมกับโยนเงินมาอาเซียนนิดหน่อย

แม้จะหวังใช้อาเซียนเป็นจุดยุทธศาสตร์บีบจีนให้จนมุม และแม้อาเซียนบางประเทศจะเป็นใจ ก็ทำได้แค่ฝันไปก่อน

โดย กรกิจ ดิษฐาน

Photo by ANDREW CABALLERO-REYNOLDS / AFP