การปกครองส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่น

ญี่ปุ่นสามารถลดจำนวนเทศบาลเพื่อให้สอดคล้องกับบริบทและสถานการณ์ของประเทศได้อย่างเหมาะสม ตลอดจนส่งเสริมความเป็นอิสระในการบริหาร ตัดสินใจ และสร้างศักยภาพในการจัดทำภารกิจได้อย่างมีคุณภาพ

***********

โดย สุมิทธิ์ เกศวพิทักษ์ นักพัฒนาระบบราชการชำนาญการพิเศษ สำนักงาน ก.พ.ร.

ประเทศญี่ปุ่นมีระบบการบริหารราชการแผ่นดินเพียงราชการบริหารส่วนกลางและราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ต่างจากประเทศไทยที่มีการบริหารราชการแผ่นดินตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ประกอบด้วย ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น

การปกครองท้องถิ่นของญี่ปุ่นเป็นไปตามรัฐธรรมนูญซึ่งจากประวัติศาสตร์ที่ผ่านมาไม่เคยมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญแม้แต่ครั้งเดียว โดยรัฐธรรมนูญได้ให้ความสำคัญกับความเป็นอิสระของท้องถิ่น การให้สิทธิ์ในการจัดระบบการบริหารและทรัพย์สิน ตลอดจนการออกกฎระเบียบต่าง ๆ ของแต่ละท้องถิ่นเองได้ มีระดับการบริหาร 2 ระดับ ได้แก่ ระดับจังหวัด (Prefecture)และระดับเทศบาล (Municipality)ซึ่งปัจจุบันมี 47 จังหวัด (รวมทั้งมหานครโตเกียวที่มีขอบเขตและอำนาจหน้าที่ในการบริหารงานที่มากกว่าจังหวัดปกติ)

ในขณะที่เทศบาลมีจำนวน 1,718 แห่ง แบ่งออกเป็น 3 ประเภท คือ เมืองใหญ่ (City)792 แห่ง เมือง (Town)743 แห่ง และหมู่บ้าน (Village)183แห่ง ซึ่งเมืองกับหมู่บ้านจะมีภารกิจหน้าที่ที่เหมือนกัน ส่วนเมืองใหญ่จะมีภารกิจหน้าที่ที่มากกว่าซึ่งสามารถเทียบเคียงได้ในระดับเดียวกับเขตปกครองพิเศษ (Special wards)ที่มีอยู่ 23 แห่งภายใต้การบริหารของมหานครโตเกียวเท่านั้น

การพัฒนาระบบการปกครองท้องถิ่นของญี่ปุ่นเริ่มต้นในปี ค.ศ. 1888 และมีวิวัฒนาการมาอย่างต่อเนื่องโดยมีช่วงการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญ จำนวน 3 ช่วง ได้แก่ Meiji(ค.ศ. 1888 – 1889)Showa(ค.ศ. 1953 – 1961)และ Heisei (ค.ศ. 1999 – 2010) ซึ่งในแต่ละช่วงจะมีเป้าหมายเดียวกัน คือ มุ่งลดจำนวนเทศบาลให้น้อยลง เพื่อให้เทศบาลมีขอบเขตและหน้าที่ความรับผิดชอบภายใต้งบประมาณและจำนวนประชากรที่มากขึ้น ส่งผลต่อการเพิ่มขีดความสามารถในการลงทุน การเพิ่มประสิทธิภาพและความคุ้มค่าของการบริหารงาน แต่อาจมีแนวทางหรือวิธีการที่มีความแตกต่างกันตามแต่ละยุคสมัย

1) Meiji

ดำเนินการปรับเปลี่ยนและควบรวมชุมชนดั้งเดิมที่มีขนาดเล็กและมีจำนวนมากให้เป็นเทศบาลที่มีครัวเรือนในความรับผิดชอบประมาณ 300 –500 ครัวเรือน การปรับเปลี่ยนดังกล่าวใช้กลไกการจัดทำแผนควบรวมที่ผู้ว่าราชการจังหวัด (Prefecture governor)เป็นผู้ดำเนินการ และได้รับความเห็นชอบจากรัฐมนตรี (Minister)ซึ่งถือเป็นนโยบายสำคัญของส่วนกลางในช่วงเวลานั้นที่ต้องการให้การลดจำนวนเทศบาลเกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม และสามารถดำเนินการได้เป็นผลสำเร็จเนื่องจากสามารถลดจำนวนเทศบาลจากปี ค.ศ. 1888 จำนวน 71,314 เทศบาล เหลือเพียง15,859 เทศบาล ในปี ค.ศ. 1889

2) Showa

การเปลี่ยนแปลงในช่วงนี้จะให้ความสำคัญกับการพัฒนากฎหมายและการให้เทศบาลมีอำนาจหน้าที่เพิ่มมากขึ้น โดยออกกฎหมายที่สำคัญ จำนวน 2 ฉบับ คือ กฎหมายส่งเสริมการควบรวมเทศบาล (Municipal Merger Promotion Law)ในปี ค.ศ. 1953 และกฎหมายส่งเสริมการจัดตั้งเทศบาลใหม่ (New Municipality Creation Promotion Law) ในปี ค.ศ. 1956 ซึ่งเปิดโอกาสให้ควบรวมเทศบาลได้ทั้งในช่วงระหว่างปี ค.ศ. 1953 – 1956 และหลังปี ค.ศ. 1956 นอกจากการออกกฎหมายให้เอื้อต่อการควบรวมเทศบาลแล้วยังเปิดโอกาสให้เทศบาลที่ควบรวมกันมีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำภารกิจได้เพิ่มมากขึ้น ยกตัวอย่างเช่น การอนุญาตให้เทศบาลที่ควบรวมกันแล้วมีจำนวนประชากรไม่น้อยกว่า 8,000 คน มีอำนาจหน้าที่ในการจัดการศึกษาระดับมัธยมศึกษาตอนต้น (Junior High School)ได้ เป็นต้น ซึ่งผลจากการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวทำให้จำนวนเทศบาลลดลงจากจำนวน 9,868 เทศบาล เหลือเพียง 3,472 เทศบาล หรือประมาณ 1 ใน 3 ของจำนวนเทศบาลทั้งหมด

3) Heisei

การเปลี่ยนแปลงในช่วงนี้จะให้ความสำคัญกับการกำหนดขนาดของเทศบาลให้มีความเหมาะสมกับคุณภาพการให้บริการและความต้องการของประชาชนที่มีความหลากหลาย รวมทั้งมีปัญหาสภาวะการเงินการคลังของประเทศ โดยมีการปฏิรูปการกระจายอำนาจตามกฎหมายที่ออกในปี ค.ศ. 2000 ที่ให้เทศบาลมีความเป็นอิสระในการบริหารและการตัดสินใจมากขึ้น ลดการกำกับดูแลของส่วนกลาง ในขณะที่บริบทของญี่ปุ่นมีการเปลี่ยนแปลง เช่น การเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุและมีอัตราการเกิดต่ำ ทำให้เทศบาลต้องบริหารจัดการหรือควบรวมเพื่อให้การจัดบริการสาธารณะเกิดประโยชน์สูงสุดภายใต้ต้นทุนที่เหมาะสม เนื่องจากญี่ปุ่นประสบปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจต่อเนื่องตั้งแต่ปี ค.ศ. 1997 – 2011 ทำให้รายได้ประจำปี ค.ศ. 2011 เหลือเพียงประมาณ 1 ใน 4 ของปี ค.ศ. 1997 ซึ่งหากดำเนินการควบรวมเพื่อดูแลประชาชนได้มากยิ่งขึ้นจะทำให้ต้นทุนต่อหน่วยลดต่ำลง

จากการเปลี่ยนแปลงทั้ง 3 ช่วงข้างต้น จะพบว่า ญี่ปุ่นสามารถลดจำนวนเทศบาลเพื่อให้สอดคล้องกับบริบทและสถานการณ์ของประเทศได้อย่างเหมาะสม ตลอดจนส่งเสริมความเป็นอิสระในการบริหาร ตัดสินใจ และสร้างศักยภาพในการจัดทำภารกิจได้อย่างมีคุณภาพและคุ้มค่า อย่างไรก็ตาม การควบรวมดังกล่าวได้เกิดผลกระทบต่อการบริการและวิถีชีวิตของประชาชน เช่น สถานที่ตั้งของเทศบาลอยู่ห่างไกลจากบ้านเรือนของประชาชนมากขึ้น การสูญหายของวัฒนธรรมประเพณีของแต่ละท้องถิ่น ตลอดจนประวัติศาสตร์และเรื่องราวต่าง ๆ เป็นต้น

โครงสร้างการบริหารงาน

จังหวัดและเทศบาลจะมีโครงสร้างการบริหารงานที่ประกอบด้วยสมาชิกสภาท้องถิ่น (Assembly members)และผู้บริหารท้องถิ่น (Governor or Mayor)ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน สำหรับสมาชิกสภาท้องถิ่นระดับจังหวัดจำนวน 2,687 คน เทศบาล 30,565 คน มีวาระการดำรงตำแหน่ง 4 ปี โดยผู้สมัครต้องเป็นชาวญี่ปุ่นอายุ 25 ปีขึ้นไป และอาศัยอยู่ในพื้นที่ที่เข้ารับการเลือกตั้งมากกว่า 3 เดือนก่อนวันเลือกตั้ง มีอำนาจหน้าที่ที่สำคัญ เช่น การออกหรือยกเลิกระเบียบหรือแนวทางปฏิบัติภายในเทศบาล การให้ความเห็นชอบในการจัดทำสัญญาข้อตกลง การให้ความเห็นชอบด้านการเงินการคลัง ในขณะที่ผู้บริหารท้องถิ่นมีวาระการดำรงตำแหน่ง 4 ปี และไม่เป็นสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือเป็นผู้ปฏิบัติงานเต็มเวลาของท้องถิ่น มีอำนาจหน้าที่ที่สำคัญ เช่น การออกหลักเกณฑ์ กฎระเบียบต่าง ๆ การแต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่ภายในท้องถิ่น

กฎหมายปกครองของท้องถิ่นของญี่ปุ่น (Local Autonomy Law)กำหนดให้ท้องถิ่นต้องไม่ดำเนินการกิจกรรมที่รัฐเป็นผู้ดำเนินการในเรื่องที่เกี่ยวกับตุลาการ การลงโทษทางอาญา การขนส่งและโทรคมนาคมระดับชาติ การเดินเรือ อุตุนิยมวิทยา และอุทกศาสตร์ สถาบันการศึกษาและการวิจัยระดับชาติ เป็นต้น จึงกำหนดอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่นออกเป็น 2 ประเภท คือ

1) หน้าที่โดยตรงของท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นด้านการศึกษา โครงสร้างพื้นฐาน สาธารณสุขและอนามัย ฯลฯ

(1) ด้านการศึกษา โดยเป็นกิจการที่เกี่ยวกับการสนับสนุนการศึกษาในโรงเรียนและในสังคม ซึ่งเทศบาลจะดูแลรับผิดชอบในระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษาตอนต้น ในขณะที่จังหวัดจะดูแลรับผิดชอบในระดับมัธยมศึกษาตอนปลายและโรงเรียนพิเศษ เช่น โรงเรียนสำหรับเด็กพิการ

(2) ด้านโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งเป็นกิจการที่เกี่ยวกับการพัฒนาท้องถิ่นและการส่งเสริมปรับปรุงสิ่งอำนวยความสะดวกต่าง ๆ เช่น การวางผังเมือง การดูแลลำน้ำและที่พักอาศัย เป็นต้น

(3) สาธารณสุขและอนามัย โดยท้องถิ่นในระดับจังหวัดจะรับผิดชอบในการจัดบริการด้านการอนามัยและสาธารณสุขในพื้นที่ใหญ่ ๆ ในขณะที่เทศบาลจะดูแลและให้บริการเฉพาะผู้อยู่อาศัยในเขตพื้นที่ของตนเอง เช่น การฉีดวัคซีน การให้บริการพยาบาล เป็นต้น

2) หน้าที่ที่ได้รับมอบหมาย เช่น รัฐบาลจะประกาศเป็นพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาให้ท้องถิ่นมีอำนาจในการตัดสินใจดำเนินการต่าง ๆ ได้ด้วยตนเอง เช่น การก่อสร้างโรงพยาบาลสำหรับผู้ป่วยที่เป็นโรคติดต่อ และการก่อสร้างโรงเรียนในระดับประถมและมัธยม

ในต่ละจังหวัดและเทศบาลจะมีการตั้งกอง/ฝ่ายเพื่อรับผิดชอบภารกิจที่ได้รับมอบหมาย ซึ่งบางภารกิจจะดำเนินการในท้องถิ่นทั้ง 2 ระดับ เช่น ด้านสาธารณสุขและสวัสดิการสังคม ด้านบริการสาธารณะ ด้านการเงินการคลังในขณะที่บางภารกิจจะดำเนินการเฉพาะในระดับใดระดับหนึ่ง เช่น ด้านสิ่งแวดล้อม ด้านการวางแผน ที่มีเฉพาะในระดับจังหวัด ส่วนด้านเกษตรกรรม ด้านภาษี ด้านป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย จะมีเฉพาะในระดับเทศบาล

ความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางและท้องถิ่น

1) ขอบเขตและอำนาจหน้าที่ระหว่างส่วนกลางและท้องถิ่นแต่ละระดับ

ส่วนกลางและท้องถิ่นของญี่ปุ่นมีการแบ่งขอบเขตและอำนาจหน้าที่ได้อย่างชัดเจน โดยพบว่า ท้องถิ่นสามารถจัดทำภารกิจได้ในขอบเขตที่กว้างและเกี่ยวข้องกับประชาชนจำนวนมาก ยกตัวอย่างเช่น ด้านการศึกษาที่ส่วนกลางรับผิดชอบการศึกษาในระดับมหาวิทยาลัย ขณะที่ท้องถิ่นรับผิดชอบตั้งแต่ระดับอนุบาลจนถึงมัธยมศึกษา ด้านแหล่งน้ำที่ส่วนกลางรับผิดชอบลุ่มน้ำสายหลัก ขณะที่ท้องถิ่นจะรับผิดชอบลุ่มน้ำสายรองและแหล่งน้ำขนาดเล็ก ด้านสวัสดิการสังคมและสาธารณสุขที่ส่วนกลางรับผิดชอบในเชิงหลักฐานและมาตรฐาน เช่น ใบอนุญาตประกอบวิชาชีพของแพทย์ ในขณะที่ท้องถิ่นจะรับผิดชอบการบริหารสถานบริการทางการแพทย์ เป็นต้น

2) การจัดสรรงบประมาณ

งบประมาณรายจ่ายระหว่างส่วนกลางและท้องถิ่นมีสัดส่วนอยู่ที่ 42:57 โดยประเภทรายจ่ายที่มีสัดส่วนมากที่สุด คือ ด้านสวัสดิการสังคม (22%) แบ่งเป็นรายจ่ายของท้องถิ่นสูงถึง 71% ส่วนกลางเพียง 29% ขณะที่งบชำระหนี้ (20%) แบ่งเป็นรายจ่ายของส่วนกลาง 64% และท้องถิ่น 76%

การบริหารงานบุคคล

บุคลากรท้องถิ่นของญี่ปุ่นในปี ค.ศ. 2017 มีจำนวน 2,742,596 คน แบ่งออกเป็นระดับจังหวัด (Prefecture) 1,387,060 คน ระดับเทศบาล (Municipality) 1,354,893 คน โดยมีสัดส่วนบุคลากรทางการศึกษามากที่สุดจำนวน 1,019,060 คน หรือประมาณ 40% สำหรับการคัดเลือกและแต่งตั้งจะดำเนินการโดยแต่ละท้องถิ่นที่เป็นอิสระจากส่วนกลางอย่างแท้จริง ทั้งนี้ ญี่ปุ่นมีนโยบายให้มีการหมุนเวียนบุคลากรจากส่วนกลางไปยังท้องถิ่น และจากท้องถิ่นไปยังส่วนกลางได้ โดยเชื่อว่าการหมุนเวียนดังกล่าวจะทำให้บุคลากรมีความเข้าใจบริบทและความเป็นจริงของแต่ละท้องถิ่น และสามารถนำมากำหนดนโยบายหรือการปฏิรูปที่เหมาะสมและเป็นไปได้ รวมทั้งเป็นการเพิ่มทักษะของบุคลากรในเรื่องของความเปลี่ยนแปลงและจัดการปัญหาและข้อจำกัดต่าง ๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ

การสร้างความร่วมมือระหว่างท้องถิ่น

เป็นกลไกหนึ่งที่ช่วยให้ท้องถิ่นเพิ่มประสิทธิภาพการปฏิบัติงานและการให้บริการประชาชน โดยมีรูปแบบความร่วมมือในหลายลักษณะ เช่น การมอบหมายให้ท้องถิ่นอื่นทำแทน (Entrust) ซึ่งมีสัดส่วนมากที่สุดถึง ๗๒.๖% ขณะที่การร่วมมือกันระหว่างท้องถิ่น (Cooperative) มีสัดส่วนรองลงมาอยู่ที่ 16% โดยภารกิจที่มีการจัดทำความร่วมมือกันมากที่สุด ได้แก่ ภารกิจด้านการจัดการสิ่งแวดล้อมและสุขอนามัย ที่มีสัดส่วนอยู่ที่ 18% ขณะที่ภารกิจด้านสาธารณสุขและสวัสดิการสังคม และด้านการแก้ไขปัญหาฉุกเฉิน มีสัดส่วนรองลงมาอยู่ที่ 14% และ 11% ตามลำดับ ทั้งนี้ ภารกิจที่นำมาดำเนินการร่วมกันจะแยกออกจากภารกิจปกติของแต่ละท้องถิ่น โดยระดับจังหวัดจะต้องได้รับความเห็นชอบจาก Ministry of Internal Affairs and Communications (MIC) ขณะที่ระดับเทศบาลจะต้องได้รับความเห็นชอบจากผู้บริหารท้องถิ่นระดับจังหวัด (Governor)ก่อน