ย้อนจุดเริ่มต้นรถไฟไฮสปีด 3 สนามบิน เมกะโปรเจ็กต์ที่ไทยฝากความหวัง

รถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน จากเมกะโปรเจ็กต์แห่งความหวัง สู่จุดเปลี่ยนครั้งสำคัญของประเทศไทย 

 

โพสต์ทูเดย์ Smart City พาย้อนจุดกำเนิดของรถไฟความเร็วสูง 3 สนามบิน กว่าจะมาถึงวันนี้ หลังผ่านไปหลายปี โครงการที่ทุกคนรอคอย ทำไมประเทศไทยต้องมี?

 

โครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน ถือเป็นหนึ่งในเมกะโปรเจ็กต์ด้านโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญที่สุดของประเทศไทยในรอบหลายทศวรรษ ไม่ใช่เพียงเพราะมีมูลค่าการลงทุนกว่า 224,000 ล้านบาท แต่เพราะถูกออกแบบให้เป็น "โครงสร้างพื้นฐานเชิงยุทธศาสตร์" ที่จะเปลี่ยนโฉมระบบคมนาคมและยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศในระยะยาว

 

จุดเริ่มต้นของโครงการเกิดขึ้นในช่วงที่รัฐบาลผลักดันนโยบาย Thailand 4.0 ซึ่งมีเป้าหมายปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทยจากฐานการผลิตแบบดั้งเดิมไปสู่เศรษฐกิจที่ขับเคลื่อนด้วยนวัตกรรม เทคโนโลยี และอุตสาหกรรมแห่งอนาคต ควบคู่กับการจัดตั้ง เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (Eastern Economic Corridor: EEC) เพื่อเป็นพื้นที่ยุทธศาสตร์ในการดึงดูดการลงทุนจากทั่วโลก โดยครอบคลุมพื้นที่จังหวัดฉะเชิงเทรา ชลบุรี และระยอง

 

การพัฒนา EEC ไม่ได้มุ่งสร้างเพียงนิคมอุตสาหกรรมแห่งใหม่ แต่เป็นการวางรากฐาน "ระบบเศรษฐกิจใหม่" ที่เชื่อมโยงภาคการผลิต โลจิสติกส์ การบิน ดิจิทัล และบริการเข้าด้วยกัน ดังนั้น การลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานจึงกลายเป็นหัวใจสำคัญของยุทธศาสตร์นี้ ไม่ว่าจะเป็นท่าเรือแหลมฉบังระยะที่ 3 ท่าเรืออุตสาหกรรมมาบตาพุดระยะที่ 3 สนามบินอู่ตะเภาและเมืองการบินภาคตะวันออก รวมถึงโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน ซึ่งทำหน้าที่เป็นแกนกลางในการเชื่อมโยงทุกโครงการเข้าด้วยกัน

 

แนวคิดของรถไฟความเร็วสูงสายนี้แตกต่างจากรถไฟความเร็วสูงในหลายประเทศ เพราะไม่ได้มีเป้าหมายเพียงลดระยะเวลาการเดินทางระหว่างเมือง แต่ถูกออกแบบให้เชื่อมสนามบินนานาชาติ 3 แห่ง ได้แก่ ดอนเมือง สุวรรณภูมิ และอู่ตะเภา ให้ทำงานเป็นเครือข่ายเดียวกัน เพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการเที่ยวบิน รองรับการเติบโตของผู้โดยสาร และกระจายภาระจากสนามบินสุวรรณภูมิที่มีแนวโน้มเข้าสู่ภาวะรองรับผู้โดยสารเต็มขีดความสามารถ

 

 

ในขณะเดียวกัน โครงการยังเป็นองค์ประกอบสำคัญของการพัฒนา เมืองการบินภาคตะวันออก (Eastern Aviation City) ที่สนามบินอู่ตะเภา ซึ่งรัฐบาลวางเป้าหมายให้เป็นศูนย์กลางด้านการบินแห่งใหม่ของภูมิภาค ทั้งในด้านการขนส่งผู้โดยสาร การขนส่งสินค้า ศูนย์ซ่อมบำรุงอากาศยาน (MRO) และอุตสาหกรรมการบินครบวงจร การมีระบบรางที่สามารถเดินทางจากใจกลางกรุงเทพฯ ไปยังอู่ตะเภาได้ในเวลาประมาณหนึ่งชั่วโมง จึงถูกมองว่าเป็นปัจจัยสำคัญในการสร้างความเชื่อมั่นให้กับนักลงทุนต่างชาติ

 

นอกจากมิติด้านการบินแล้ว รถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบินยังมีบทบาทในการลดข้อจำกัดของระบบคมนาคมเดิม ซึ่งพึ่งพาการเดินทางด้วยรถยนต์เป็นหลัก การเชื่อมโยงกรุงเทพมหานครกับพื้นที่ EEC ผ่านระบบรางความเร็วสูงจะช่วยลดเวลาเดินทาง เพิ่มทางเลือกในการเดินทางของประชาชน สนับสนุนการพัฒนาเมืองตามแนวเส้นทาง และลดต้นทุนด้านโลจิสติกส์ในระยะยาว

 

กล่าวได้ว่า โครงการนี้ไม่ใช่เพียง "โครงการรถไฟ" แต่เป็นฟันเฟืองสำคัญของยุทธศาสตร์การพัฒนาเศรษฐกิจไทย ที่รัฐคาดหวังว่าจะเป็นตัวเร่งให้เกิดการลงทุน การจ้างงาน และการเติบโตทางเศรษฐกิจในพื้นที่ภาคตะวันออกตลอดหลายทศวรรษข้างหน้า

 

โมเดล PPP เดิมพันอนาคตด้วยเงินลงทุนกว่า 2.2 แสนล้านบาท

เมื่อกำหนดทิศทางการพัฒนาโครงการแล้ว คำถามสำคัญของรัฐบาลคือ จะหาแหล่งเงินลงทุนจากที่ใด เพราะมูลค่าโครงการสูงถึงประมาณ 224,500 ล้านบาท หากรัฐลงทุนทั้งหมดจะเป็นภาระงบประมาณมหาศาล และอาจกระทบต่อการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานอื่นของประเทศ

 

รัฐบาลจึงเลือกใช้รูปแบบ การร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน (Public-Private Partnership: PPP) ในลักษณะ PPP Net Cost ซึ่งถือเป็นหนึ่งในโครงการร่วมลงทุนที่ใหญ่ที่สุดในประวัติศาสตร์ไทย ภายใต้โมเดลนี้ เอกชนจะเป็นผู้รับผิดชอบการออกแบบ ก่อสร้าง จัดหาแหล่งเงินทุน บริหารเดินรถ และบำรุงรักษาโครงการตลอดอายุสัมปทาน ขณะที่ภาครัฐรับผิดชอบการเวนคืนที่ดิน การส่งมอบพื้นที่ และการสนับสนุนเงินลงทุนตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในสัญญา

 

หัวใจของโมเดลนี้คือการแบ่งความเสี่ยงระหว่างรัฐกับเอกชนให้เหมาะสม โดยรัฐรับความเสี่ยงในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการได้มาซึ่งพื้นที่และการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของภาครัฐ ส่วนเอกชนรับความเสี่ยงด้านการก่อสร้าง การจัดหาเงินทุน ประสิทธิภาพการดำเนินงาน และจำนวนผู้โดยสารในอนาคต

 

อย่างไรก็ตาม ความน่าสนใจของโครงการไม่ได้อยู่เฉพาะรายได้จากการเดินรถเท่านั้น แต่ยังรวมถึงสิทธิในการพัฒนาเชิงพาณิชย์บนที่ดินของการรถไฟแห่งประเทศไทย โดยเฉพาะพื้นที่มักกะสัน ซึ่งมีศักยภาพในการพัฒนาเป็นโครงการมิกซ์ยูสขนาดใหญ่ใจกลางกรุงเทพฯ และพื้นที่ ศรีราชา ซึ่งสามารถพัฒนาเชิงพาณิชย์เพื่อสร้างรายได้เสริมให้กับโครงการในระยะยาว รายได้จากการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์จึงถูกออกแบบให้เป็นอีกหนึ่งแหล่งรายได้สำคัญที่จะช่วยเพิ่มความคุ้มค่าทางการเงินของโครงการ

 

ด้วยมูลค่าการลงทุน ระยะเวลาสัมปทาน และความซับซ้อนของเงื่อนไขสัญญา โครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบินจึงถูกมองว่าเป็น "บททดสอบ" สำคัญของระบบ PPP ไทย หากประสบความสำเร็จ ก็จะเป็นต้นแบบของการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ในอนาคต แต่หากเกิดปัญหา ก็จะสะท้อนข้อจำกัดของการจัดสรรความเสี่ยงระหว่างรัฐกับเอกชนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

 

ทำไม "ซีพี" จึงเป็นผู้ชนะ

การเปิดประมูลโครงการในปี 2561 ได้รับความสนใจจากกลุ่มทุนขนาดใหญ่ของประเทศ แต่เมื่อเข้าสู่ขั้นตอนยื่นข้อเสนอ มีผู้แข่งขันหลักเพียงสองกลุ่ม ได้แก่ กลุ่มกิจการร่วมค้า BSR ซึ่งนำโดยบริษัท บีทีเอส กรุ๊ป โฮลดิ้งส์ จำกัด (มหาชน) และกลุ่มกิจการร่วมค้าซีพี ซึ่งนำโดยเครือเจริญโภคภัณฑ์ ร่วมกับพันธมิตรทั้งไทยและต่างประเทศ

 

ผลการพิจารณาปรากฏว่า กลุ่มซีพีได้รับการคัดเลือกเป็นผู้ชนะ โดยมีปัจจัยสำคัญจากข้อเสนอด้านการเงินที่ให้ภาครัฐสนับสนุนต่ำกว่าคู่แข่งอย่างมีนัยสำคัญ อีกทั้งยังเสนอแผนบริหารรายได้จากการพัฒนาพื้นที่เชิงพาณิชย์ควบคู่กับการเดินรถ ซึ่งทำให้ภาพรวมของโครงการมีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจมากกว่า

 

อีกปัจจัยหนึ่งคือศักยภาพของพันธมิตรในกลุ่มซีพีที่ครอบคลุมทั้งด้านการก่อสร้าง การบริหารโครงการ ระบบราง และการจัดหาเงินทุน โดยมีบริษัทก่อสร้างรายใหญ่ของไทยร่วมกับ China Railway Construction Corporation (CRCC) ซึ่งมีประสบการณ์ด้านรถไฟความเร็วสูงในระดับนานาชาติ ทำให้หลายฝ่ายเชื่อว่า กลุ่มซีพีมีศักยภาพเพียงพอที่จะผลักดันโครงการที่มีความซับซ้อนเช่นนี้ให้สำเร็จ

 

เมื่อวันที่ 24 ตุลาคม 2562 การรถไฟแห่งประเทศไทยได้ลงนามสัญญาร่วมลงทุนกับบริษัท เอเชีย เอรา วัน จำกัด ซึ่งเป็นบริษัทที่กลุ่มซีพีจัดตั้งขึ้นเพื่อดำเนินโครงการโดยเฉพาะ ภาพในวันลงนามถูกมองว่าเป็นจุดเริ่มต้นของยุคใหม่ด้านระบบรางของประเทศไทย หลายฝ่ายคาดหวังว่ารถไฟความเร็วสูงสายแรกของประเทศจะกลายเป็นแรงขับเคลื่อนสำคัญของเศรษฐกิจไทย และเป็นต้นแบบของการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานในอนาคต

 

จากวันแห่งความหวัง...สู่จุดเริ่มต้นของปัญหา

อย่างไรก็ตาม ความหวังที่เกิดขึ้นหลังการลงนามสัญญาอยู่ได้ไม่นาน โลกก็ต้องเผชิญกับการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ซึ่งส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อเศรษฐกิจโลก อุตสาหกรรมการบิน และภาคการท่องเที่ยว สมมติฐานหลายประการที่ใช้ประเมินความคุ้มค่าของโครงการเปลี่ยนแปลงไปอย่างสิ้นเชิง

 

ขณะเดียวกัน โครงการก็เริ่มเผชิญอุปสรรคภายในประเทศ ทั้งความล่าช้าในการส่งมอบพื้นที่ การส่งมอบสิทธิบริหาร Airport Rail Link การออกหนังสือให้เริ่มงาน (Notice to Proceed: NTP) การพัฒนาแปลงมักกะสัน และกระบวนการขอรับการส่งเสริมการลงทุนจากสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) ประเด็นเหล่านี้ค่อย ๆ สะสมจนกลายเป็นข้อพิพาทระหว่างภาครัฐกับเอกชน และเป็นจุดเริ่มต้นของการเจรจาแก้ไขสัญญาที่ดำเนินมาอย่างต่อเนื่องหลายปี

 

จากโครงการที่เคยได้รับการยกย่องว่าเป็น "เมกะโปรเจ็กต์แห่งความหวัง" รถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบินกลับต้องเผชิญกับความท้าทายรอบด้าน ทั้งปัจจัยทางเศรษฐกิจ กฎหมาย การบริหารจัดการ และเงื่อนไขในสัญญาที่เชื่อมโยงกันอย่างซับซ้อน ก่อนจะนำไปสู่เหตุการณ์สำคัญในปี 2569 เมื่อบริษัท เอเชีย เอรา วัน จำกัด แจ้งขอใช้สิทธิสิ้นสุดสัญญาตามเงื่อนไขที่ระบุไว้ในสัญญาร่วมลงทุน

 

เหตุใดเมกะโปรเจ็กต์ที่ได้รับการคาดหวังสูงสุดของประเทศจึงเดินมาถึงจุดนี้ และปัญหาที่เกิดขึ้นเกิดจากฝ่ายใดบ้าง คำตอบไม่ได้อยู่ในเหตุการณ์เพียงช่วงเวลาเดียว หากแต่เป็นผลสะสมของปัจจัยหลายด้านตลอดระยะเวลากว่าเจ็ดปี ซึ่งจะเป็นประเด็นสำคัญในตอนที่ 2 ของบทความชุดนี้ที่โพสต์ทูเดย์ Smart City จะนำมานำเสนอต่อไป...