Pay-as-you-throw หลักการช่วยกระตุ้นให้คนแยกขยะมากขึ้น (1)

 

จะดีไหมหากเราสามารถนำหลักการนี้มาประยุกต์กับค่าบริการเก็บขนและกำจัดขยะมูลฝอย ในต่างประเทศ มักจะเรียกหลักการนี้ เวลานำมาใช้กับเรื่องขยะว่า “Pay-as-you-throw (PAYT)” แปลเป็นไทยตรงๆ คือ “จ่ายค่าขยะตามปริมาณที่ทิ้ง” ซึ่งหลักการนี้มีการนำมาใช้ในท้องถิ่นในประเทศต่างๆ ทั่วโลกมาเป็นเวลานานแล้ว แค่เฉพาะสหรัฐอเมริกา มีท้องถิ่นที่ใช้หลักการ PAYTนี้มากกว่า 7,000 แห่ง แล้วทำไมประเทศไทยถึงไม่มีการนำหลักการนี้มาใช้กับการจัดการขยะของครัวเรือนเสียที 

​ก่อนที่จะเข้าสู่บริบทประเทศไทย บทความนี้จะนำเสนอข้อมูลพื้นฐานเกี่ยวกับหลักการนี้ก่อนและประสบการณ์ในการนำหลักการนี้มาปรับใช้ในต่างประเทศ ผ่านกรณีศึกษาไต้หวัน

หลักการสำคัญเรื่องหนึ่งที่สอดคล้องกับการใช้แรงจูงใจทางเศรษฐศาสตร์ คือหลักการ “ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย” หรือ Polluter Pays Principle (PPP) ซึ่งเป็นที่ยอมรับในกลุ่มประเทศ OECD ตั้งแต่ในยุค 1970s แต่มาเริ่มเป็นที่รู้จักอย่างกว้างขวางจากปฏิญญาริโอในการประชุม Earth Summit เมื่อปี 1992 (OECD, 1995) การเก็บค่าธรรมเนียมการจัดการขยะตามปริมาณที่ทิ้ง หรือ Pay as you throw(PAYT) เป็นไปตามหลักการ PPP ได้รับการพิสูจน์แล้วว่ามีประสิทธิผลในการเพิ่มอัตราการรีไซเคิลและลดปริมาณขยะที่จะต้องถูกนำไปกำจัด BiPRO/CRI (2015) ได้ประเมินระบบเก็บรวบรวมขยะมูลฝอยของ 28 เมืองในสหภาพยุโรปและพบว่าเมืองที่มีการจัดการขยะมูลฝอยดีที่สุด 5 อันดับแรกมีคุณลักษณะร่วมกันบางประการซึ่งเป็นปัจจัยแห่งความสำเร็จ ได้แก่ มีการใช้ระบบการขยายความรับผิดชอบของผู้ผลิต หรือ Extended Producer Responsibility (EPR) มีการสื่อสารที่ดี และมีการใช้ระบบ PAYT

 

 

ระบบ PAYT เป็นระบบที่ประชาชนจ่ายค่าธรรมเนียมการจัดการขยะมูลฝอยตามปริมาณขยะที่ทิ้งโดยเฉพาะขยะที่ใช้ประโยชน์ไม่ได้แล้ว แทนที่จะเก็บค่าธรรมเนียมแบบคงที่ (ดังเช่น ที่ครัวเรือนในกรุงเทพฯ จ่ายค่าขยะ 20 บาทต่อเดือนไม่ว่าจะสร้างขยะมากหรือน้อยก็ตาม)PAYT จะสร้างแรงจูงใจให้ครัวเรือนปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการทิ้งขยะ เนื่องจากการทิ้งขยะอย่างฟุ่มเฟือยโดยไม่มีการลดและคัดแยกจะมีต้นทุนที่สูงขึ้น โดยทั่วไป รูปแบบการเก็บค่าธรรมเนียมการจัดการขยะมูลฝอยส่วนใหญ่มี 3 รูปแบบหลัก ๆ ประกอบไปด้วย

1) ค่าธรรมเนียมที่มีลักษณะเหมือนภาษี (Tax-based fee) เป็นการเก็บภาษีตามขนาดพื้นที่บ้าน หรือตามจำนวนสมาชิกในครัวเรือน โดยนำเงินภาษีที่เก็บได้มาใช้จัดการขยะ เป็นวิธีการที่ไม่สะท้อนต้นทุนการจัดการขยะ และทำให้ประชาชนเข้าใจว่าการจัดการขยะเป็นบริการฟรี

​2) ค่าธรรมเนียมคงที่ (Flat-rate fee) เป็นการเก็บค่าธรรมเนียมสำหรับการจัดการขยะโดยเฉพาะ แต่ไม่สะท้อนต้นทุนการจัดการขยะ เนื่องจากเป็นอัตราคงที่ในช่วงเวลา เช่นต่อเดือนหรือต่อปี ไม่แปรผันตามปริมาณขยะที่ทิ้ง กรณีของประเทศไทยแทบทุกแห่งจะเก็บค่าธรรมเนียมจากบ้านเรือนในอัตราคงที่ไม่เกิน 40 บาทต่อเดือน โดยมีอปท. บางแห่งเลือกที่จะไม่เก็บค่าธรรมเนียมจากประชาชนเลย

​3) ค่าธรรมเนียมที่แปรผันตามปริมาณขยะที่ทิ้ง เป็นการเก็บค่าธรรมเนียมสำหรับการจัดการขยะที่แปรผันตามปริมาณขยะที่ทิ้ง ซึ่งโดยทั่วไปจะเรียกค่าธรรมเนียมแบบนี้ว่า Pay as You Throw (PAYT) หรือ Unit-based pricing (UBP)

PAYT อาจแบ่งออกเป็น 3 รูปแบบ โดยมี 2 รูปแบบหลักที่เป็นที่นิยมคือแปรผันตามปริมาตรและตามน้ำหนัก และ 1 รูปแบบพิเศษ

1) ตามปริมาตร (Volume) การเก็บค่าธรรมเนียมแบบนี้อาจแบ่งย่อยได้เป็น 3 แนวทางได้แก่

1.1) การใช้ถุงขยะ (Bag) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) อาจใช้วิธีจำหน่ายถุงขยะที่มีตราสัญลักษณ์ของ อปท. โดยมีหลายขนาดและราคาถุงขยะเป็นไปตามขนาดของถุง เพื่อให้ผู้ที่ทิ้งขยะมากต้องซื้อถุงขยะเป็นจำนวนมาก จูงใจให้ลดการสร้างขยะหรือคัดแยกขยะรีไซเคิลมากขึ้น ดังตัวอย่างถุงขยะในญี่ปุ่นดังรูปที่ 1 โดยมีเงื่อนไขว่า ครัวเรือนจะต้องซื้อถุงขยะที่อปท.ผลิตหรือมีสัญลักษณ์ของ อปท.เท่านั้น หากครัวเรือนใช้ถุงอื่น อปท. จะไม่เก็บขยะให้ 

1.2) การใช้ป้ายหรือสติกเกอร์ (Tag or sticker) อปท. อาจใช้วิธีจำหน่ายป้ายหรือสติกเกอร์ เพื่อให้ประชาชนไปผูกหรือแปะบนถุงหรือถังขยะโดยใช้ถุงขยะที่หาได้ทั่วไปหรือถังที่มีอยู่แล้ว แต่ต้องไม่เกินขนาดที่กำหนดของป้ายหรือสติกเกอร์ที่แปะบนถุงหรือถังนั้น 

1.3) การใช้ถัง (Bin) เป็นการนับจำนวนถังขยะที่ อปท. ต้องเก็บในช่วงเวลาที่กำหนด อาจคิดตามความถี่ในการมาเก็บถังขยะหรือคิดตามจำนวนถังขยะหากความถี่ในการเก็บคงที่  

2) ตามน้ำหนัก (Weight) โดยทั่วไปจะเป็นการชั่งน้ำหนักถุงหรือถังจากแต่ละบ้านเรือน และเรียกเก็บค่าบริการในภายหลัง สะท้อนปริมาณการทิ้งที่แม่นยำที่สุด

3) ตามรูปแบบการแยกทิ้ง (Segregation pattern) เช่น การทิ้งขยะรวมโดยไม่แยกประเภทเลย คิดอัตราค่าธรรมเนียมแพงสุด หากมีการแยกขยะ ค่าธรรมเนียมจะถูกลง หรือถ้าแยกหลายประเภทอย่างถูกต้องจะมีค่าธรรมเนียมต่ำสุดหรือยกเว้นค่าธรรมเนียมไปเลย

 

 

ทั้งนี้กฎหมายของประเทศไทยในปัจจุบันยังมีข้อจำกัดในการนำแนวคิด PAYT มาปรับใช้ไม่ว่าจะใช้รูปแบบใดก็ตาม และข้อควรระวังของ PAYT คือเรื่องการลักลอบทิ้งขยะหรือการขนไปทิ้งที่อื่นข้ามเขตเพื่อเลี่ยงค่าธรรมเนียม เช่นกรณีที่บ้านกับที่ทำงานอยู่คนละเขตเทศบาลกัน

 

กรณีศึกษา: ไต้หวัน

ก่อนที่กรุงไทเปจะเปลี่ยนมาใช้ค่าธรรมเนียมตามปริมาณของขยะนั้น ค่าธรรมเนียมการจัดการขยะถูกคิดรวมไปกับค่าน้ำประปาตามปริมาตรที่ใช้ในแต่ละครัวเรือน ในปี ค.ศ. 2000 จึงได้ริเริ่มโครงการค่าธรรมเนียมเก็บขยะต่อถุง หรือที่เรียกว่า "Per-bag Trash Collection Fee Program" ซึ่งเปลี่ยนมาคิดค่าธรรมเนียมตามปริมาณที่ทิ้ง โดยครัวเรือนจะต้องซื้อถุงขยะของเมืองที่มีวางจำหน่ายทั่วไป โดยกำหนดราคาไว้ที่ 1 ดอลลาร์ไต้หวัน (ประมาณ 2 บาท) ต่อขนาดบรรจุ 1 กิโลกรัม (36 ดอลลาร์ไต้หวันต่อแพ็คๆ ละ 20 ถุง) (Ecologic Institute, 2014) ถุงที่จำหน่ายมี 7 ขนาดตั้งแต่ขนาดเล็กสุด ขนาดบรรจุ 0.6 กิโลกรัมต่อถุงไปจนถึงขนาดใหญ่สุด ขนาดบรรจุ 25 กิโลกรัมต่อถุง ก่อนที่จะมีโครงการดังกล่าว อัตราการเกิดขยะมูลฝอยในไทเปสูงถึง 1,834 ตันต่อวัน หลังจากดำเนินโครงการในปีค.ศ. 2008 ขยะของไทเปเหลือเพียง 971 ตันต่อวัน ควบคู่ไปกับอัตราการรีไซเคิลที่เพิ่มขึ้นจากร้อยละ 9.79 ไปเป็น ร้อยละ 42.37 แผนการก่อสร้างเตาเผาเพิ่มเติมอีก 10 แห่งทั่วไต้หวัน จึงถูกระงับและช่วยประหยัดงบประมาณไปได้ถึง 6 หมื่นล้านเหรียญไต้หวัน(Haotong, 2012)  ในระยะยาว การใช้มาตรการ PAYT ทำให้อัตราการเกิดขยะต่อประชากรลดลงได้ถึงร้อยละ 31 ในช่วงเวลา 15 ปี คือจาก 1.26 กิโลกรัม/คน/วัน ในปี 1997 เหลือเพียง 0.87 กิโลกรัม/คน/วัน ในปี 2015 ในขณะเดียวกัน อัตราการรีไซเคิลเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 2 เป็นร้อยละ 57 เลยทีเดียว (Weston, 2018)

 

 

National Taiwan University มีการศึกษาพบว่าในช่วงแรก ประชาชนจำนวนมากพยายามบีบอัดขยะเพื่อให้ใส่ในถุงได้มากขึ้น หรือใช้ถุงขยะธรรมดาที่ไม่ใช่ถุงของ อปท. รวมถึงการลักลอบทิ้งโดยเฉพาะในเวลากลางคืน ทำให้นายกเทศมนตรี Ma Ying-Jeou ออกมาสร้างความร่วมมือกับ ส่วนราชการ นักการเมือง ตำรวจและ NGO ต่างๆ เพื่อสร้างความรู้ความตระหนักร่วมกัน ข้าราชการระดับสูงและนักการเมืองถ่ายรูปถือถุงขยะให้เห็นตามป้ายประชาสัมพันธ์และในงานกิจกรรมต่างๆ หน่วยงานด้านการศึกษาจัดการสอนในโรงเรียนควบคู่กับหน่วยงานด้านกิจการพลเมืองสร้างความตระหนักให้ประชาชน จนสามารถแก้ปัญหาได้อย่างดีและสามารถออกกฎหมายบังคับให้ประชาชนแยกขยะได้ในปี ค.ศ. 2005 โดยไม่มีการต่อต้าน (Haotong, 2012)

 

​ถึงเวลาแล้วที่ประเทศไทย โดยเฉพาะกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมและกระทรวงมหาดไทยควรเรียนรู้เครื่องมือและประสบการณ์ PAYT แล้วนำมาบรรจุในกฎหมายที่เกี่ยวข้องหรือในการออกกฎหมายใหม่และส่งเสริมให้ท้องถิ่นนำหลักการนี้ไปกระตุ้นให้ประชาชนลดการสร้างขยะและคัดแยกขยะซึ่งจะเป็นการแก้ปัญหาขยะได้อย่างยั่งยืน

 

ผู้เขียน: นายภัทรพล ตุลารักษ์ เลขาธิการ สมาคมจัดการของเสียแห่งประเทศไทย​

ดร.สุจิตรา วาสนาดำรงดี นักวิจัย สถาบันวิจัยสภาวะแวดล้อม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

 

หมายเหตุ: บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะเพื่อปฏิรูประบบบริหารจัดการขยะและส่งเสริมเศรษฐกิจหมุนเวียน ระยะที่ 2 ภายใต้แผนงานสนับสนุนการปฏิรูประบบการจัดการขยะมูลฝอยและ ของเสียอันตรายซึ่งได้รับทุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)

 

 

รายการอ้างอิง

Acemoglu, D., & Jackson, M. O. (2017). Social Norms and the Enforcement of Laws. Journal of the European Economic Association, 245-295. doi:https://doi.org/10.1093/jeea/jvw006

BiPRO and the Copenhagen Resource Institute (CRI). (2015). Assessment of separate collection schemes in the 28 capitals of the EU. Final Report. https://doi.org/10.2779/49194

DEFRA. (2011). Guidance on applying the Waste Hierarchy.https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/69403/pb13530-waste-hierarchy-guidance.pdf

Ecologic Institute (2014). Waste charging system in Taipei. https://pocacito.eu/marketplace/waste-charging-system-taipei.html

Haotong, W. (2012, July 23). Guangzhou’s rubbish charge struggle.China Dialogue. https://chinadialogue.net/en/cities/5057-guangzhou-s-rubbish-charge-struggle/

Kim, K.Y. (2003). Volume-Based Waste Fee System. Korea Environmental Policy Bulletin. (1)1.

Pollans, L.B. (2022, January 28). ‘Pay-as-you-throw’ is one of cities’ most effective tools for reducing waste.  GreenBiz. Retrieved February 21, 2023, from  https://www.greenbiz.com/article/pay-you-throw-one-cities-most-effective-tools-reducing-waste

The Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). (1995). Environmental principles and concepts. General Distribution. GD(95)124. https://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=OCDE/GD%2895%29124&docLanguage=En

Weston, M.J. (2018, January 24). Taiwan’s Waste Reduction Miracle. Environment. https://international.thenewslens.com/article/88257

กรมควบคุมมลพิษ (2565). รายงานสถานการณ์มลพิษของประเทศไทย ปี 2564.  https://www.pcd.go.th/publication/26626

ปเนต มโนมัยวิบูลย์ (2558). คู่มือการคิดค่าธรรมเนียมขยะต่อหน่วย สำหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น. เชียงราย: ล๊อคอินดีไซน์เวิร์ค