อภิปรายไม่ไว้วางใจ VS อภิปรายทั่วไปไม่ลงมติ ต่างกันอย่างไร

การทำหน้าที่ตรวจสอบรัฐบาลของฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร มีเครื่องมือสำคัญตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 อยู่ 2 กลไกที่มักถูกกล่าวถึงควบคู่กัน คือ การอภิปรายไม่ไว้วางใจตามมาตรา 151 และการอภิปรายทั่วไปเพื่อซักถามข้อเท็จจริงหรือเสนอแนะปัญหาต่อคณะรัฐมนตรี โดยไม่มีการลงมติตามมาตรา 152

 

แม้ทั้งสองมาตราจะเป็นกลไกที่เปิดโอกาสให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) ตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลผ่านเวทีรัฐสภาเหมือนกัน แต่ในทางกฎหมายกลับมีความแตกต่างกันตั้งแต่จำนวน สส. ที่ต้องเข้าชื่อเสนอญัตติ วัตถุประสงค์ของการอภิปราย ขั้นตอนการดำเนินการ ไปจนถึงผลทางการเมืองและผลทางกฎหมายที่เกิดขึ้นภายหลังการอภิปราย

 

โดยเฉพาะประเด็นการลงมติ ซึ่งเป็นจุดแบ่งสำคัญระหว่างการอภิปรายทั้งสองรูปแบบ เพราะมาตรา 151 เปิดทางให้สภาผู้แทนราษฎรลงมติไว้วางใจหรือไม่ไว้วางใจรัฐมนตรี ขณะที่มาตรา 152 เป็นการอภิปรายเพื่อซักถามข้อเท็จจริงและเสนอแนะปัญหา โดยไม่มีการลงมติ

 

เพื่อทำความเข้าใจกลไกดังกล่าว จึงต้องย้อนกลับไปดูข้อกำหนดในรัฐธรรมนูญแต่ละมาตรา

 

มาตรา 151 กลไกอภิปรายไม่ไว้วางใจ ลงมติชี้ชะตารัฐมนตรี

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 151 กำหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร มีสิทธิเข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดการอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลหรือทั้งคณะ

 

สาระสำคัญของมาตรานี้ คือ การเปิดโอกาสให้ฝ่ายค้านตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดินและการปฏิบัติหน้าที่ของรัฐมนตรี โดยนำข้อเท็จจริงและประเด็นต่าง ๆ เข้าสู่การอภิปรายในสภา ก่อนให้สมาชิกลงมติแสดงความไว้วางใจหรือไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีที่ถูกอภิปราย

เงื่อนไขสำคัญของมาตรา 151 ประกอบด้วย

- จำนวนผู้เข้าชื่อ: สส. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร

- ผู้ถูกอภิปราย: รัฐมนตรีเป็นรายบุคคล หรือรัฐมนตรีทั้งคณะ

- วัตถุประสงค์: อภิปรายเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจ

- การลงมติ: สภาผู้แทนราษฎรลงมติไว้วางใจหรือไม่ไว้วางใจ

- เกณฑ์การลงมติไม่ไว้วางใจ: ต้องได้คะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร

 

อีกหนึ่งข้อกำหนดที่สำคัญ คือ เมื่อมีการเสนอญัตติตามมาตรา 151 แล้ว จะมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรมิได้ เว้นแต่จะมีการถอนญัตติ หรือการลงมตินั้นไม่ได้คะแนนเสียงตามเกณฑ์ที่รัฐธรรมนูญกำหนด

 

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญยังบัญญัติกรณีรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งเดิม แต่ยังคงเป็นรัฐมนตรีในตำแหน่งอื่นภายหลังวันที่ สส. เข้าชื่อเสนอญัตติ หรือพ้นจากตำแหน่งเดิมไม่เกิน 90 วันก่อนวันที่มีการเข้าชื่อ แต่ยังคงดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีอื่น ให้ยังคงต้องถูกอภิปรายเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจต่อไป

 

ข้อกำหนดดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของมาตรา 151 ที่ระบุไว้โดยตรง เพื่อให้การอภิปรายไม่ไว้วางใจยังคงดำเนินต่อไปได้ในกรณีที่มีการเปลี่ยนแปลงตำแหน่งรัฐมนตรีตามเงื่อนไขที่กำหนด

มาตรา 152 อภิปรายทั่วไป ซักถามข้อเท็จจริง ไม่มีการลงมติ

ขณะที่รัฐธรรมนูญมาตรา 152 กำหนดกลไกการตรวจสอบรัฐบาลอีกลักษณะหนึ่ง โดยให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร สามารถเข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดการอภิปรายทั่วไป เพื่อซักถามข้อเท็จจริงหรือเสนอแนะปัญหาต่อคณะรัฐมนตรี โดยไม่มีการลงมติก็ได้

 

สาระสำคัญของมาตรานี้อยู่ที่การเปิดพื้นที่ให้ฝ่ายค้านตั้งคำถาม ขอคำชี้แจง และนำเสนอปัญหาที่เกี่ยวข้องกับการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อให้คณะรัฐมนตรีตอบข้อซักถามและรับทราบข้อเสนอแนะจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

 

เงื่อนไขสำคัญของมาตรา 152 ประกอบด้วย

- จำนวนผู้เข้าชื่อ: สส. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร

- ผู้ถูกอภิปราย: คณะรัฐมนตรี

- วัตถุประสงค์: ซักถามข้อเท็จจริงหรือเสนอแนะปัญหาต่อคณะรัฐมนตรี

- การลงมติ: ไม่มีการลงมติไว้วางใจหรือไม่ไว้วางใจ

- ผลของการอภิปราย: เป็นเวทีให้รัฐบาลชี้แจงข้อเท็จจริงและรับฟังข้อเสนอแนะจาก สส.

 

ดังนั้น การอภิปรายตามมาตรา 152 จึงไม่ใช่กระบวนการลงมติเพื่อถอดถอนหรือทำให้รัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งผ่านการอภิปรายครั้งนั้น แต่เป็นกลไกตรวจสอบและสอบถามการทำงานของฝ่ายบริหารโดยตรง

 

เปรียบเทียบ ม.151 กับ ม.152 ต่างกันตรงไหน?

เมื่อพิจารณาตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ จะเห็นความแตกต่างของกลไกทั้งสองมาตราได้อย่างชัดเจน ดังนี้

มาตรา 151 คือการอภิปรายไม่ไว้จางใจ ต้องมีจำนวนผู้เข้าชื่อ 1 ใน 5 ผู้ถูกอภิปรายคือ รัฐมนตรีรายบุคคลหรือทั้งคณะ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อลงมติไม่ไว้วางใจ ที่มีผลทางการเมืองอาจนำไปสู่การพ้นจากตำแหน่ง

 

มาตรา 152 คือการอภิปรายทั่วไป จำนวนผู้เข้าชื่อ 1 ใน 10 ผู้ถูกอภิปรายคือคณะรัฐมนตรี โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อซักถามข้อเท็จจริง หรือเสนอแนะปัญหา แต่ไม่มีการลงมติไว้วางใจหรือไม่ไว้วางใจ เป็นเวทีให้รัฐบาลชี้แจงข้อเท็จจริงและรับฟังข้อเสนอแนะจาก สส. 

 

จุดแตกต่างสำคัญจึงอยู่ที่จำนวนเสียงในการเสนอญัตติและผลของการอภิปราย โดยมาตรา 151 ต้องใช้เสียง สส. เข้าชื่ออย่างน้อย 1 ใน 5 ขณะที่มาตรา 152 ใช้เสียงเพียง 1 ใน 10 แต่มีวัตถุประสงค์และกระบวนการที่แตกต่างกัน

 

หากอภิปรายไม่ไว้วางใจแล้ว รัฐมนตรีจะพ้นจากตำแหน่งอย่างไร?

อีกประเด็นที่ต้องพิจารณาควบคู่กับมาตรา 151 คือผลทางกฎหมายภายหลังการลงมติไม่ไว้วางใจ ซึ่งเกี่ยวข้องกับบทบัญญัติมาตรา 170 ของรัฐธรรมนูญ

 

มาตรา 170 (3) กำหนดให้ความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเฉพาะตัว เมื่อสภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่ไว้วางใจตามมาตรา 151

 

กล่าวคือ หากรัฐมนตรีรายบุคคลถูกอภิปรายและได้รับคะแนนเสียงไม่ไว้วางใจตามเกณฑ์ที่รัฐธรรมนูญกำหนด ความเป็นรัฐมนตรีของบุคคลนั้นย่อมสิ้นสุดลงตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ

 

ส่วนกรณีที่มีการอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีทั้งคณะ และผลการลงมติทำให้คณะรัฐมนตรีไม่สามารถดำรงตำแหน่งต่อไปได้ จะเกี่ยวข้องกับมาตรา 167 (1) ซึ่งกำหนดให้คณะรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งทั้งคณะเมื่อสภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่ไว้วางใจ

 

ทั้งนี้ ต้องแยกให้ชัดระหว่างการอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีรายบุคคลกับการอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีทั้งคณะ เพราะผลของการลงมติมีความเกี่ยวข้องกับสถานะของรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติที่แตกต่างกัน

 

มาตรา 154 จำกัดการอภิปรายไว้อย่างไร?

นอกจากมาตรา 151 และมาตรา 152 แล้ว ยังมีมาตรา 154 ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่กำหนดเงื่อนไขเกี่ยวกับความถี่ในการเสนอญัตติอภิปรายทั่วไป

 

มาตรา 154 วรรคหนึ่ง ระบุว่า การเสนอญัตติขออภิปรายทั่วไปตามมาตรา 151 มาตรา 152 หรือมาตรา 153 แล้วแต่กรณี ให้กระทำได้ปีละหนึ่งครั้ง

 

อย่างไรก็ตาม ในวรรคสองได้กำหนดข้อยกเว้นว่า ข้อจำกัดดังกล่าวไม่ใช้บังคับแก่การอภิปรายทั่วไปตามมาตรา 151 ที่สิ้นสุดลงด้วยมติให้ผ่านระเบียบวาระเปิดอภิปรายนั้นไป

 

ดังนั้น การพิจารณาเรื่องจำนวนครั้งในการอภิปรายจึงต้องพิจารณามาตรา 154 ประกอบด้วย ไม่ใช่ดูเฉพาะมาตรา 151 หรือมาตรา 152 แยกจากกัน

 

สำหรับมาตรา 152 นั้น อยู่ภายใต้ข้อกำหนดเรื่องการเสนอญัตติได้ปีละหนึ่งครั้งตามมาตรา 154 เช่นเดียวกัน

 

ใช้ ม.151 และ ม.152 ในช่วงเวลาใกล้กันได้หรือไม่?

ประเด็นการใช้กลไกทั้งสองมาตราในช่วงเวลาใกล้เคียงกัน เป็นอีกเรื่องที่ได้รับความสนใจ เนื่องจากรัฐธรรมนูญกำหนดวัตถุประสงค์และกระบวนการของการอภิปรายทั้งสองรูปแบบไว้แตกต่างกัน

 

ในทางตัวบท มาตรา 151 และมาตรา 152 เป็นสิทธิในการเสนอญัตติที่บัญญัติแยกออกจากกัน โดยมาตรา 151 เป็นการอภิปรายเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจ ส่วนมาตรา 152 เป็นการอภิปรายเพื่อซักถามข้อเท็จจริงหรือเสนอแนะปัญหาโดยไม่มีการลงมติ

 

ขณะที่มาตรา 154 กำหนดข้อจำกัดเกี่ยวกับจำนวนครั้งในการเสนอญัตติอภิปรายทั่วไปไว้ปีละหนึ่งครั้ง โดยมีข้อยกเว้นตามที่ระบุไว้ในวรรคสอง

 

ดังนั้น การพิจารณาการใช้สิทธิตามมาตราทั้งสองจึงต้องดูข้อกำหนดของรัฐธรรมนูญประกอบกัน ทั้งเรื่องประเภทของญัตติ วัตถุประสงค์ และข้อจำกัดเกี่ยวกับจำนวนครั้งในการเสนอญัตติ

 

ทั้งนี้ การที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้มีการอภิปรายทั้งสองรูปแบบ ไม่ได้ทำให้การอภิปรายทั้งสองกลายเป็นกระบวนการเดียวกัน และไม่สามารถนำผลของการอภิปรายตามมาตรา 152 ไปถือเป็นผลการลงมติไม่ไว้วางใจตามมาตรา 151 ได้

 

เปิดข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้อง สรุปบทบัญญัติสำคัญ

นอกจากมาตรา 151 และมาตรา 152 แล้ว ยังมีบทบัญญัติอื่นที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการอภิปรายและผลของการลงมติ ได้แก่

- มาตรา 151 กำหนดสิทธิ สส. ในการเข้าชื่อเสนอญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลหรือทั้งคณะ

- มาตรา 152 กำหนดสิทธิ สส. ในการเข้าชื่อเสนอญัตติอภิปรายทั่วไปเพื่อซักถามข้อเท็จจริงหรือเสนอแนะปัญหาต่อคณะรัฐมนตรี โดยไม่มีการลงมติ

- มาตรา 154 กำหนดให้การเสนอญัตติอภิปรายทั่วไปตามมาตรา 151 มาตรา 152 และมาตรา 153 กระทำได้ปีละหนึ่งครั้ง โดยมีข้อยกเว้นตามวรรคสอง

- มาตรา 167 (1) กำหนดเหตุที่ทำให้คณะรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งทั้งคณะ เมื่อสภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่ไว้วางใจ

- มาตรา 170 (3) กำหนดให้ความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเฉพาะตัว เมื่อสภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่ไว้วางใจตามมาตรา 151

 

จากบทบัญญัติทั้งหมดจะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญกำหนดกลไกการตรวจสอบรัฐบาลผ่านการอภิปรายในสภาผู้แทนราษฎรไว้ 2 รูปแบบ โดยมีหลักเกณฑ์และผลทางกฎหมายแตกต่างกันอย่างชัดเจน

 

มาตรา 151 เป็นกระบวนการอภิปรายไม่ไว้วางใจที่มีการลงมติและอาจส่งผลต่อสถานะของรัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรี ขณะที่มาตรา 152 เป็นกระบวนการอภิปรายทั่วไปเพื่อซักถามข้อเท็จจริงและเสนอแนะปัญหา โดยไม่มีการลงมติ

 

ทั้งสองมาตราจึงเป็นบทบัญญัติที่กำหนดช่องทางให้ฝ่ายนิติบัญญัติทำหน้าที่ตรวจสอบฝ่ายบริหาร ภายใต้เงื่อนไขและกระบวนการที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้