คลังใสสะอาด จุดเริ่มต้นแก้ทุจริต

โดย...เสาวรส รณเกียรติ

เมื่อเดือน ก.ค. 2559 ที่ผ่านมาอภิศักดิ์ ตันติวรวงศ์ รมว.คลัง ได้ประกาศจัดทำโครงการกระทรวงการคลังใสสะอาด แก้ปัญหาการคอร์รัปชั่น โดยจะให้กระทรวงการคลังเป็นองค์กรต้นแบบ ในการเป็นองค์กรคุณธรรม และแก้ปัญหาการทุจริตในกระทรวงการคลังอย่างจริงจัง

อย่างไรก็ตาม ขั้นต้นในการเป็นองค์กรคุณธรรม เพื่อนำไปสู่การปราบปรามทุจริตอย่างจริงจัง คือ การเปิดเผยข้อมูลอย่างโปร่งใส รวมทั้งการเปิดให้สาธารณชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบได้ แต่ปรากฏว่า โครงการกระทรวงการคลังใสสะอาด กลับถูกท้าทายอย่างมาก เมื่อกระทรวงการคลังเสนอให้คณะรัฐมนตรี (ครม.) พิจารณา และต่อมามีมติอนุมัติการแก้ไขสัญญาให้บริษัท เอ็น.ซี.ซี. แมนเนจเมนท์ แอนด์ ดิเวลลอปเมนท์ เป็นผู้บริหารและดำเนินกิจการศูนย์การประชุมแห่งชาติสิริกิติ์ แต่กลับไม่มีการแถลงข่าว อย่างเป็นทางการ ทั้งที่เป็นโครงการใหญ่ มีการลงทุนเพิ่มถึง 6,000 ล้านบาท และต่ออายุสัญญาให้ถึง 50 ปี

และกลายเป็นจุดเริ่มต้นของคำถามในหลายประเด็น

เริ่มจากกรณีที่มีการนำคำพิพากษาศาลฎีกา ที่ ๑๔๔๙๓/๒๕๕๗ ที่บริษัท หัวหินพัฒนาที่ดิน โจทก์ และการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) เป็นจำเลยที่ศาลพิพากษาว่า บริษัท หัวหินพัฒนาฯ ไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหายจาก รฟท.ได้ แม้ว่า บริษัท หัวหินพัฒนาฯ จะทำสัญญาเช่า และได้รับการส่งมอบพื้นที่จาก รฟท.แล้ว แต่ต่อมาทางราชการได้ประกาศใช้ผังเมืองรวมมีผลให้ที่ดินที่จะปลูกสร้างอาคารอยู่ในแนวผังเมือง ไม่สามารถสร้างสิ่งปลูกสร้างได้

คำพิพากษาดังกล่าว ถูกนำมาเทียบเคียงกับการแก้ไขสัญญาให้กับบริษัท เอ็น.ซี.ซี.ฯ โดยกรมธนารักษ์ระบุว่า ที่ไม่มีการเปิดประมูลใหม่เพราะเอกชนไม่ได้ทำผิดสัญญา แต่เกิดเหตุสุดวิสัย มีการแก้ไขผังเมืองและหากเปิดประมูลใหม่ต้องยกเลิกสัญญาเดิม จะทำให้ถูกเอกชนฟ้องร้อง

ด้าน อภิศักดิ์ ตันติวรวงศ์ รมว.คลัง ให้เหตุผลว่า สัญญาที่ทำไว้สมัยก่อนมีการระบุว่า การยกเลิกสัญญาโดยที่เอกชนไม่ผิด เอกชนสามารถฟ้องร้องได้

ขณะที่ ก่อนที่ ครม.จะมีมติแก้ไขสัญญาในวันที่ 17 ม.ค. 2560 นั้น เอกสารของกระทรวงการคลังลงวันที่5 ม.ค. 2560 เพื่อเสนอเรื่องบรรจุวาระเข้า ครม. ได้หยิบยกข้อพิจารณาของคณะกรรมการประสานงานบริหารศูนย์การประชุมแห่งชาติสิริกิติ์ เมื่อวันที่ 20 ส.ค. 2551 ให้เหตุผลที่ไม่อาจยกเลิกสัญญาได้ ว่า

“บริษัท เอ็น.ซี.ซี.ฯ ไม่สามารถปฏิบัติตามสัญญาได้ เนื่องจากติดขัดปัญหาข้อกฎหมายซึ่งเป็นการพ้นวิสัยที่จะปฏิบัติตามสัญญาได้ จึงถือว่าเอ็น.ซี.ซี.ฯ ไม่ได้ปฏิบัติผิดสัญญาอันเป็นเหตุให้กรมธนารักษ์สามารถบอกเลิกสัญญาได้”

นอกจากนี้ ในเอกสารเดียวกัน กรมธนารักษ์ได้แจ้งว่า มีการส่งร่างสัญญาแก้ไขเพิ่มเติมให้สำนักงานอัยการสูงสุดตรวจพิจารณา และมีการตรวจร่างสัญญาเสร็จเรียบร้อยแล้ว โดยมีข้อสังเกต 10 ข้อ ซึ่งจะเห็นได้ว่าการส่งเรื่องให้อัยการนั้นเป็นการตรวจร่างสัญญา ไม่ใช่การตรวจสอบว่ากรมธนารักษ์สามารถแก้ไขสัญญาได้หรือไม่ ขณะที่ข้อสังเกตของอัยการทั้ง 10 ข้อ ไม่มีการแสดงรายละเอียดให้ ครม.รับทราบ รวมทั้งไม่มีการเปิดเผยต่อสาธารณะ

ขณะเดียวกัน หลังจากที่คลังเสนอเรื่องเข้า ครม. สำนักงบประมาณได้ทำหนังสือด่วนที่สุด ลงวันที่ 13 ม.ค. 2560 ขอให้ ครม.พิจารณาตามความเห็นของสำนักงานอัยการสูงสุดและหน่วยงานของรัฐทางกฎหมายอีกครั้งหนึ่ง โดยสำนักงบประมาณเห็นว่า กรณีดังกล่าวเป็นการแก้ไขและบริหารสัญญาของหน่วยงานภาครัฐกับภาคเอกชนรายเดิม ดังนั้นเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ทางราชการและ
ไม่ทำให้ทางราชการต้องเสียประโยชน์ รวมถึงการแข่งขันที่เป็นธรรม กระทรวงการคลังและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติ ครม.ที่เกี่ยวข้อง

พร้อมสำทับด้วยว่า การดำเนินการให้คำนึงถึงความคุ้มค่า ความจำเป็นและเหมาะสม การแข่งขันอย่างเป็นธรรม และประโยชน์ที่ทางราชการและประชาชนจะได้รับเป็นสำคัญ

นอกจากประเด็นการแก้ไขสัญญาที่ถูกท้วงติงแล้ว ยังมีประเด็นว่า การแก้ไขสัญญาดังกล่าวเข้าข่าย พ.ร.บ.ร่วมทุนฯ 2556 หรือไม่ ซึ่งกรมธนารักษ์จะหยิบยกคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกา ลงวันที่ 28 ก.ย. 2544 ที่ว่าการแก้ไขสัญญาดังกล่าวไม่ต้องปฏิบัติตาม พ.ร.บ.ร่วมทุนฯ ปี 2535 ทั้งที่มีการแก้ไข พ.ร.บ.ร่วมทุนฯ ปี 2556

ขณะที่สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) เห็นว่า กรมธนารักษ์ต้องพิจารณาการแก้ไขสัญญาครั้งนี้ โดยคำนึงถึงหลักการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐมาตรา 6 พ.ร.บ.ร่วมทุน 2556 ซึ่งมี 7 ประเด็น รวมถึงความโปร่งใสในกระบวนการตัดสินใจที่เกี่ยวข้อง และการแข่งขันที่เป็นธรรมด้วย

ต้องไม่ลืมว่า ในช่วง 1-2 เดือนนี้ รัฐบาลต้องคอยตอบคำถามแนวทางการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชั่นแทบจะเป็นรายวัน นับตั้งแต่ไทยถูกจัดอันดับดัชนีการรับรู้ด้านคอร์รัปชั่น (ซีพีไอ) ด้วยคะแนนต่ำลงเหลือ 35 จาก 100 คะแนน และอันดับลดลงถึง 25 อันดับ จากอันดับที่ 76 ตกมาอยู่ที่ 101 สะท้อนถึงความโปร่งใสและธรรมาภิบาล ที่แย่ลง ยังมีปัญหาการทุจริตจัดซื้อเครื่องยนต์ของการบินไทย ซึ่งแค่ 2 เรื่องนี้ ก็ทำให้ชื่อเสียงและภาพลักษณ์ของไทยเสื่อมลง

มีความพยายามจากหลายฝ่ายที่เสนอให้รัฐบาลแก้ปัญหาดังกล่าว โดยทีดีอาร์ไอให้ใช้แนวทางสากล คือเพิ่มความโปร่งใส ด้วยการเปิดเผยข้อมูลและอธิบายให้ชัดเจน โดยเฉพาะการต่ออายุสัมปทานต่างๆ ให้กับกลุ่มทุนในโครงการประชารัฐ

ขณะที่ วิรไท สันติประภพ ก็เห็นในทิศทางเดียวกันว่า ภาครัฐต้องโปร่งใสมากขึ้น เพราะในโลกที่จะซับซ้อนขึ้น การเปิดเผยข้อมูลให้ประชาชนสามารถเข้าถึงและช่วยตรวจสอบได้ ถือเป็นกลไกที่ดีที่สุดในการช่วยป้องกันเจ้าหน้าที่ของรัฐจากการถูกแทรกแซงจากอำนาจที่ไม่เป็นธรรมได้

กรณีการแก้ไขสัญญาและต่ออายุสัญญาให้กับ เอ็น.ซี.ซี.ฯ ก็เช่นเดียวกัน แม้กระทรวงการคลังอาจจะได้ผลประโยชน์มากขึ้น แต่การเริ่มต้นด้วยความไม่โปร่งใส ประกอบกับมีข้อท้วงติงของหน่วยงานต่างๆ โดยเฉพาะสำนักงบประมาณ ก็ทำให้กระทบต่อโครงการกระทรวงการคลังใสสะอาด รวมถึงภาพลักษณ์การแก้ปัญหาคอร์รัปชั่นของรัฐบาล

การทบทวนโครงการ พร้อมกับเปิดให้มีการตรวจสอบอย่างรอบด้านมีการเปิดเผยข้อมูลเป็นระยะ น่าจะช่วยให้โครงการนี้ผ่านไปได้ และเป็นส่วนหนึ่งที่จะทำให้คะแนนซีพีไอของไทยเพิ่มขึ้น ซึ่งจะนำไปสู่ความเชื่อมั่นในการลงทุนในไทยเพิ่มขึ้นได้ด้วย