ฐานะคลังเสี่ยง ตั้งงบขาดดุลต่อเนื่อง

โดย...เสาวรส รณเกียรติ

ธนาคารโลกได้ออกมาคาดการณ์การขยายตัวทางเศรษฐกิจ หรือผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) ของกลุ่มประเทศอาเซียนในปีหน้า ซึ่งพบว่าประเทศไทยจะมีอัตราการขยายตัวต่ำสุด ขณะที่เมียนมาคาดว่าจะขยายตัวสูงสุดถึง 8.4% รองลงมาคือ กัมพูชา และฟิลิปปินส์ ที่แต่ละประเทศคาดว่าจะขยายตัวได้ 6.9% เวียดนาม 6.3%

ส่วนมาเลเซียและอินโดนีเซีย ที่แม้จะประสบปัญหาการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดอย่างหนัก เพราะรายได้จากการขายน้ำมันลดลงอย่างฮวบฮาบจากราคาน้ำมันดิบในตลาดโลกตกต่ำลง จนส่งผลต่อค่าเงินของทั้งสองประเทศ แต่ว่าในปี 2560 ธนาคารโลกยังคาดการณ์ว่าเศรษฐกิจมาเลเซียและอินโดนีเซียจะขยายตัวได้ 4.5% และ 5.3% ตามลำดับ

สำหรับประเทศไทยนั้น ธนาคารโลกคาดว่าเศรษฐกิจปีนี้จะขยายตัวได้ 3.1% เพิ่มขึ้นจากคาดการณ์เดิมที่ 2.5% ส่วนปีหน้าจะขยายตัวได้ 3.2% ต่ำสุดในอาเซียน โดยธนาคารโลกระบุว่า การเติบโตดังกล่าวมาจากแรงส่งของภาคท่องเที่ยว และการฟื้นตัวของภาคเกษตรหลังผ่านภัยแล้งรุนแรงมายาวนาน

อย่างไรก็ตาม มีจุดหนึ่งที่ธนาคารโลกเห็นตรงกับไทย คือ การเติบโตของเศรษฐกิจไทยในระดับดังกล่าวถือว่าโตต่ำกว่าศักยภาพที่ควรจะเติบโตได้ถึง 4% โดยแนวทางที่ธนาคารโลกเสนอแนะต่อไทย คือ ให้หันไปใช้ภาคบริการเป็นตัวขับเคลื่อนเศรษฐกิจมากขึ้น ซึ่งจะทำให้จีดีพีของไทยโตได้ปีละ 4-5% เป็นอัตราที่สามารถทำให้ไทยหลุดพ้นจากกับดักประเทศรายได้ปานกลางได้ในระยะยาว

วิธีการผลักดันภาคบริการของธนาคารโลก คือให้ไทยปรับปรุงกฎหมายข้อบังคับต่างๆ ในการออกใบอนุญาต เพื่อส่งเสริมให้มีการแข่งขันและเปิดกว้างให้ผู้เชี่ยวชาญสาขาบริการต่างๆ จากต่างประเทศเข้ามาประกอบธุรกิจในไทย โดยหยิบยกตัวเลขของประเทศที่พัฒนาแล้ว จะมีสัดส่วนรายได้จากภาคบริการถึง 70% ของจีดีพีทีเดียว

อย่างไรก็ตาม ในขณะที่ธนาคารโลกเห็นว่าการจะหลุดพ้นกับดักประเทศรายได้ปานกลาง ไทยควรใช้ภาคบริการเป็นหลัก ซึ่งแทบไม่ต้องใช้งบประมาณ มีเพียงแต่ปรับปรุงแก้ไขกฎเกณฑ์ กฎหมายต่างๆ เท่านั้น แต่สำหรับรัฐบาลไทยยังคงมุ่งไปเฉพาะเรื่องการใช้งบประมาณอัดฉีดเข้าไปในระบบเป็นหลักเพื่อให้เศรษฐกิจไทยเติบโตได้ตามเป้าหมาย 4-5%

ล่าสุด พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ออกมาประกาศแล้วว่า รัฐบาลจะใช้นโยบายขาดดุลงบประมาณต่อเนื่องไปอีกระยะหนึ่ง และในระหว่างปีงบประมาณจะมีการเพิ่มเติมงบกลางปีเหมือนที่ผ่านมา โดยปีงบประมาณ 2561 ที่อยู่ระหว่างการจัดทำต่อไปก็จะมีการจัดงบกลางปีเพิ่มเติมแน่นอน ขณะที่กระทรวงการคลังประเมินว่าต้องใช้งบประมาณขาดดุลต่อเนื่องอีกอย่างน้อย 6 ปี

โดยข้อเท็จจริงสถานะการคลังในปัจจุบัน ไทยยังคงมีช่องที่สามารถใช้นโยบายขาดดุลงบประมาณได้ ถ้าดูจากสัดส่วนหนี้สาธารณะของไทยต่อจีดีพีอยู่ที่ระดับ 42% เท่านั้น ต่ำกว่ากรอบความยั่งยืนที่ 60% ของจีดีพีอยู่อีกมาก รัฐบาลจึงมีช่องเพียงพอที่กู้หนี้เพื่อชดเชยการขาดดุลได้อีกมาก

แต่หากย้อนดูไปถึงความสามารถในการจัดเก็บรายได้ ซึ่งจะเป็นปัจจัยสำคัญต่อการลดภาระหนี้แล้ว จะพบว่าในรอบ 4-5 ปีที่ผ่านมานั้น รัฐบาลมีปัญหาการจัดเก็บรายได้มาโดยตลอด สาเหตุสำคัญมาจากการที่เศรษฐกิจไม่ได้ขยายตัวไว้ตามที่คาด

ทั้งนี้ เมื่อพิเคราะห์จากเอกสารงบประมาณตั้งแต่ปี 2556-2559 จะพบว่าการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลในปีงบประมาณ 2556 เพียงปีเดียวเท่านั้นที่เป็นไปตามเป้าหมายโดยไม่ต้องพึ่งรายได้อื่น โดยสามารถจัดเก็บรายได้ได้ 2.5 ล้านล้านบาท สูงกว่าเป้าหมาย 2.7% แต่ในไส้ใน การจัดเก็บรายได้ของกรมสรรพากรและกรมศุลกากรก็เริ่มส่อเค้าไม่ค่อยดี เพราะจัดเก็บได้ต่ำกว่าเป้า 0.5% และ 2.2% ตามลำดับ

ขณะที่ปีงบประมาณ 2559 ที่เพิ่งผ่านพ้นไป สามารถจัดเก็บได้สูงกว่าเป้าถึง 6.35 หมื่นล้านบาท หรือ 2.7% แต่ก็เป็นเพราะมีการนำส่งรายได้จากการประมูลใบอนุญาตคลื่นความถี่ 4จี 5.6 หมื่นล้านบาท และให้รัฐวิสาหกิจนำส่งรายได้เพิ่มอีก 1.3 หมื่นล้านบาท ขณะที่การจัดเก็บรายได้จากกรมจัดเก็บภาษีต่ำกว่าเป้าหมด โดยกรมสรรพากรจัดเก็บได้ต่ำกว่าเป้าถึง 7.2% กรมศุลกากรจัดเก็บได้ต่ำกว่าเป้า 7.4%

ส่วนปีงบประมาณ 2557-2558 นั้น รัฐบาลล้วนจัดเก็บภาษีได้ต่ำกว่าเป้าทั้งสิ้น โดยปีงบประมาณ 2557 รัฐบาลจัดเก็บได้ต่ำกว่าเป้า 8.8% โดยกรมสรรพากรจัดเก็บได้ต่ำกว่าประมาณการ 8.5% และกรมศุลกากรต่ำกว่าประมาณการ 17.4% ถัดมาปี 2558 รัฐบาลจัดเก็บรายได้ต่ำกว่าเป้า 5.1% โดยกรมสรรพากรได้ต่ำกว่าเป้า 12% กรมศุลกากรจัดเก็บได้ต่ำกว่าเป้า 5.6%

ขณะเดียวกันเมื่อย้อนกลับไปดูคาดการณ์การเติบโตเศรษฐกิจในแต่ละปีงบประมาณ จะพบว่า ไม่สามารถขยายตัวได้ตามที่เอกสารงบประมาณคาดไว้ซึ่งเป็นสาเหตุหลักของการจัดเก็บรายได้ต่ำกว่าเป้าหมายในแต่ละปี โดยปีงบประมาณ 2556 เอกสารงบประมาณตั้งเป้าเติบโต 4-5% แต่รายงานธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ระบุว่าขยายตัวได้จริงเพียง 2.9%

ถัดมาปี 2557 เอกสารงบประมาณประเมินเศรษฐกิจขยายตัว 4-5% แต่รายงาน ธปท. ระบุว่าขยายตัวได้ 0.7% ปีงบประมาณ 2558 ประมาณการเศรษฐกิจขยายตัว 3.5-4.5% แต่รายงาน ธปท. ระบุว่าขยายตัวได้ 2.9% ส่วนปีงบประมาณ 2559 ที่เพิ่งสิ้นสุดไป ประมาณการเศรษฐกิจขยายตัว 3.4% แต่รัฐบาลต้องอัดฉีดงบประมาณเพิ่มเติมเมื่อต้นปี 2559 ในรูปงบกลางเพิ่มอีก ทำให้ปีนี้เศรษฐกิจน่าจะเติบโตตามเป้าหมายได้

ส่วนปีงบประมาณ 2560 นั้นยังต้องติดตามอย่างใกล้ชิดต่อไป โดยเดือน ต.ค. 2559 การจัดเก็บรายได้ของกรมสรรพากรดีขึ้น สูงกว่าเป้าหมายเล็กน้อย แต่ในส่วนกรมสรรพสามิตและกรมศุลกากรยังต่ำกว่าเป้าอยู่มาก

นอกจากนี้ เมื่อย้อนดูสัดส่วนการจัดเก็บภาษี (เมื่อหักรายได้ที่นำส่งให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) ต่อจีดีพี ในรอบ4-5 ปีที่ผ่านมา จะพบว่าอัตราเฉลี่ยอยู่ที่ 15-16% ของจีดีพี แทบไม่ขยับเพิ่มขึ้น ขณะที่การจัดทำงบประมาณในแต่ละปี มีการจัดงบชำระหนี้เงินต้นน้อยมากเทียบแล้วประมาณ 0.33% ของภาระหนี้สาธารณะทั้งหมด ทำให้ภาระหนี้ในส่วนของเงินต้นของรัฐบาลนับวันจะยิ่งพอกพูนขึ้น

เมื่อนับรวมเข้ากับการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณที่จะเพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ ตามนโยบายรัฐบาลชุดนี้แล้วหากทำให้เศรษฐกิจขยายตัวได้อย่างที่รัฐบาลตั้งเป้า คือโตเต็มศักยภาพ 4-5% และทำให้การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลได้ตามเป้าหมาย ซึ่งถ้าจะให้ดีควรจะเกินเป้า ภาระหนี้ในอนาคตของรัฐบาลก็จะบรรเทาเบาบางลง

แต่หากเศรษฐกิจไทยไม่สามารถเติบโตได้ตามคาดหมายเหมือนที่เคยเกิดขึ้นในอดีต และการจัดเก็บรายได้ของรัฐยังต่ำกว่าเป้าหมายอีก การคลังของไทยในอนาคตก็มีความเสี่ยงมากขึ้น