ส่องร่างรัฐธรรมนูญ 2559 ใช้กฎหมายแก้ปัญหาการศึกษาได้จริงหรือ?

โดย...ดร.ไกรยส ภัทราวาท

ตลอด 2 ทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศไทยได้พยายามปฏิรูปการศึกษามาหลายต่อหลายครั้ง ผ่านการออกกฎหมายด้านการศึกษาหลายสิบฉบับ ตั้งแต่กฎหมายรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับ (2540-2550) พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ 3 ฉบับ (2542, 2545 และ 2553) กฎหมายจัดตั้งองค์กรการศึกษา และกฎหมายระดับรองลงมาอีกมากมาย ด้วยเจตนารมณ์ของนักร่างกฎหมายการศึกษาทุกคน ที่ต้องการให้ระบบการศึกษาไทยมีประสิทธิภาพมากขึ้น โครงสร้างมีการกระจายอำนาจมากขึ้น และที่สำคัญเด็กเยาวชนไทยมีคุณภาพการเรียนรู้ที่ดีขึ้นเป็นลำดับ

แต่ตลอด 20 ปีที่ผ่านมา ระบบการศึกษาไทยยังคงประสบปัญหาผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของเด็กเยาวชนไทยกว่าร้อยละ 50 ยังคงต่ำกว่ามาตรฐานระดับนานาชาติ 1 นอกจากนั้นระบบการศึกษาไทยยังใช้งบประมาณมากขึ้น 3 เท่า และมีโครงสร้างขยายตัวมากขึ้นอย่างต่อเนื่อง ร่างรัฐธรรมนูญ 2559 ที่พวกเราทุกคนกำลังจะออกไปใช้สิทธิลงประชามติในวันที่ 7 ส.ค.นี้ ก็เป็นความพยายามอีกครั้งของประเทศไทยที่จะใช้กฎหมายการศึกษาอีกชุดหนึ่งในการแก้ไขปัญหาที่สั่งสมมายาวนาน และไม่สามารถแก้ไขได้สำเร็จด้วยกฎหมายหลายสิบฉบับที่ถูกตราขึ้นใน 2 ทศวรรษที่ผ่านมา

หากหันไปศึกษาประสบการณ์จากประเทศที่ประสบความสำเร็จในการปฏิรูปการศึกษากว่า 60 ประเทศ จะพบข้อสรุปที่สำคัญในรายงานของธนาคารโลกและองค์การโออีซีดี 2 เกี่ยวกับกฎหมายการศึกษาและการปฏิรูปการศึกษาว่า ระบบการศึกษามีความซับซ้อนเกินกว่า “อำนาจ” ของกฎหมายจะบังคับให้บรรลุผลสำเร็จภายในเวลาสั้นๆ หน้าที่หลักของรัฐธรรมนูญและกฎหมายการศึกษาที่สำคัญคือการกำหนดเป้าหมายการศึกษาของชาติและกติการวมทั้งกลไกเชิงนโยบายที่ชัดเจนในการวางแผนการศึกษาและการติดตามประเมินผลการดำเนินงานให้บรรลุเป้าหมายดังกล่าวด้วยกระบวนการมีส่วนร่วมและกลไกความรับผิดชอบที่มีประสิทธิภาพสูง โดยธนาคารโลกและโออีซีดีพบว่ากฎหมายรัฐธรรมนูญด้านการศึกษาในประเทศที่ประสบความสำเร็จในการปฏิรูปการศึกษาจะมีบทบัญญัติที่คล้ายคลึงกันใน 3 ประเด็นที่สำคัญ ได้แก่

1.กำหนดเป้าหมายการศึกษาและภาระความรับผิดชอบไว้ในรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจน

กฎหมายรัฐธรรมนูญด้านการศึกษาของแทบทุกประเทศที่ประสบความสำเร็จในการปฏิรูปการศึกษาในรอบทศวรรษที่ผ่านมา เช่น ของ โปแลนด์ มอลโดวา และบราซิล กำหนด “เป้าหมายการศึกษา” ของประเทศในมิติต่างๆ ไว้อย่างชัดเจน พร้อมทั้งกำหนด “ภาระความรับผิดชอบ” ของรัฐบาลให้มีหน้าที่ในการทำให้ประชาชนได้รับการศึกษาที่มีคุณภาพและเป็นธรรมตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ โดยมี “หน่วยงานติดตามผล” ที่เป็นอิสระจากกระทรวงศึกษาธิการทำหน้าที่ประเมินความก้าวหน้าของการปฏิรูปและการเผยแพร่ข้อมูลสู่สาธารณะเพื่อป้องกันมิให้ผลประเมินที่บิดเบือนไปจากข้อเท็จจริง อันเนื่องมาจากการมีส่วนได้ส่วนเสียทางนโยบาย

2.รัฐธรรมนูญกำหนดให้มีแผนการศึกษาแห่งชาติ มีสภาพบังคับเทียบเท่ากฎหมายผูกพันทุกรัฐบาล

กฎหมายรัฐธรรมนูญของประเทศเนเธอร์แลนด์ ฟินแลนด์ สิงคโปร์ มาเลเชีย เกาหลีใต้ ญี่ปุ่น และฮ่องกง กำหนดให้การจัดทำแผนการศึกษาแห่งชาติเป็นหน้าที่และความรับผิดชอบของรัฐบาลโดยตรงในการจัดทำแผนการศึกษาที่เน้นกระบวนการมีส่วนร่วมจากภาคเอกชน และภาคประชาชนผู้เสียภาษีและมีส่วนได้ส่วนเสียจากระบบการศึกษา (Stakeholders) และมีการกำหนดตัวชี้วัดของความก้าวหน้าในการปฏิรูปตามแผนการศึกษาแห่งชาติดังกล่าวทุกปีงบประมาณ โดยแผนดังกล่าวถือเป็น “กฎหมาย” ที่มี “สภาพบังคับ” ต่อความรับผิดชอบของรัฐบาลและของรัฐมนตรีทุกคนทั้งในปัจจุบันและในอนาคต จนกว่าแผนดังกล่าวจะหมดอายุลงและกำหนดช่วงเวลาในการเริ่มกระบวนการจัดทำแผนแต่ละรอบ โดยมีหน่วยงานที่มีอิสระเป็นผู้ติดตามและรายงานผลการดำเนินงานและตัวชี้วัดตามแผนแก่ประชาชนอย่างต่อเนื่อง

3.กฎหมายกำหนดบทบาทหน้าที่ของหน่วยงานด้านการศึกษาทั้งส่วนกลางและส่วนภูมิภาคไว้ชัดเจน

ประเทศแคนาดา เนเธอร์แลนด์ บราซิล ใช้มาตรการการกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่นและสถานศึกษา กำหนดอิสระและความรับผิดชอบของรัฐบาลกลาง ท้องถิ่น และสถานศึกษาที่มีต่อกันและกันและต่อผู้เรียนเอาไว้อย่างชัดเจน โดยจำกัดบทบาทและงบประมาณของกระทรวงศึกษาธิการส่วนกลางมิให้มีอำนาจและภารกิจในการเป็นผู้จัดการศึกษา (Education Provider) ซึ่งเป็นบทบาทหน้าที่ของท้องถิ่นและสถานศึกษา ตัวอย่างเช่น การจัดสรรงบประมาณแบบ Demand-Side Financing ของประเทศเนเธอร์แลนด์ที่งบประมาณด้านการศึกษาไม่ได้ถูกจัดสรรไปให้กระทรวงศึกษาธิการ แต่ถูกจัดสรรตรงไปยังผู้เรียนในสถานศึกษา กระทรวงศึกษาธิการส่วนกลางจึงมีหน้าที่เป็นผู้สนับสนุนทางวิชาการและติดตามคุณภาพการจัดการศึกษาให้มีมาตรฐานและแผนการศึกษาแห่งชาติ

เมื่อหันกลับมาพิจารณาบทบัญญัติด้านการศึกษาในร่างรัฐธรรมนูญปี 2559 ซึ่งประกอบด้วยมาตรา 54 มาตรา 258 และมาตรา 261 แล้ว ว่ามีสิ่งใหม่ใดๆ ที่พอจะเป็นความหวังให้กับคนไทยได้บ้าง มีประเด็นที่สอดคล้องกับทิศทางของกฎหมายรัฐธรรมนูญในประเทศที่ประสบความสำเร็จในการปฏิรูปการศึกษาข้างต้นได้แก่การจัดให้มีแผนการศึกษาแห่งชาติ ที่มีสภาพบังคับและกำหนดให้เป็นความรับผิดชอบของรัฐบาลเอาไว้ในมาตราที่ 54 ซึ่งถือเป็นเรื่องใหม่ในรัฐธรรมนูญของประเทศไทย และอาจจะสามารถช่วยแก้ไขปัญหาความไม่ต่อเนื่องในการปฏิรูปการศึกษาและการนำแผนการศึกษาแห่งชาติมาใช้อย่างจริงจัง เพราะตลอด 15 ปีที่ผ่านมารัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการของไทยเปลี่ยนตัวบ่อยมาก แต่ละท่านอยู่ในตำแหน่งโดยเฉลี่ยไม่ถึง 1 ปีเท่านั้น และที่สำคัญรัฐมนตรีแต่ละท่าน แม้ว่าจะมาจากพรรคการเมืองเดียว ก็มักจะมีนโยบายการศึกษาใหม่ๆ ของตนเองที่แตกต่างจากคนก่อนๆ (โดยเฉพาะชื่อนโยบาย) โดยมิได้อ้างอิงแผนการศึกษาแห่งชาติแต่อย่างใด

อย่างไรก็ดี ร่างรัฐธรรมนูญปี 2559 ยังคงขาดความชัดเจนในการกำหนดกลไกสร้างความรับผิดชอบของรัฐบาลในการบรรลุเป้าหมายทางการศึกษาตามที่ระบุเอาไว้ในมาตรา 54 ดังเช่น การกำหนดให้มีองค์กรอิสระในการติดตามประเมินความก้าวหน้าในการปฏิบัติตามแผนการศึกษาชาติ โดยมาตรา 54 ระบุให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติ ซึ่งประชาชนทุกคนก็ต้องช่วยกันติดตามต่อไปว่ากลไกดังกล่าวจะมีความชัดเจนมากขึ้นเพียงใดในพ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ (ฉบับปรับปรุงครั้งที่ 4) ที่คงจะถูกตราออกมาหลังจากมีรัฐธรรมนูญประกาศใช้แล้ว เช่นเดียวกับการกำหนดบทบาทของกระทรวงศึกษาธิการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และสถานศึกษา ภายใต้คำสั่ง คสช.ตามมาตรา 44 ฉบับที่ 10 และ 11 ที่ทำให้เกิดกลไกคณะกรรมการศึกษาธิการจังหวัด (กศจ.) ขึ้นในทุกจังหวัด ซึ่งก็คงจะมีความชัดเจนยิ่งขึ้นใน พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ ฉบับใหม่

อีก 2 สิ่งใหม่ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2559 นี้ คือการกำหนดให้การศึกษาภาคบังคับเริ่มต้นตั้งแต่ระดับก่อนวัยเรียน และการกำหนดให้รัฐบาลจัดตั้งกองทุนการศึกษาเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในการศึกษาและพัฒนาคุณภาพและประสิทธิภาพครูภายใน 1 ปี หลังรัฐธรรมนูญมีผลประกาศใช้ซึ่งในมาตรา 258 และ 261 ระบุให้มีคณะกรรมการอิสระที่ตั้งโดยคณะรัฐมนตรีภายใน 60 วัน หลังรัฐธรรมนูญประกาศใช้เป็นผู้ยกร่าง

กฎหมายจัดตั้งกองทุนดังกล่าว รวมทั้งกฎหมายการศึกษาฉบับอื่นๆ ที่จะต้องออกตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ดังนั้นหากรัฐธรรมนูญผ่านประชามติประชาชนทุกคนจึงต้องคอยติดตามตรวจสอบให้กระบวนการออกกฎหมายดังกล่าวเป็นไปตามบทหลักวิชาการที่ถูกต้อง และถือเอาประสบการณ์กองทุนการศึกษาในประเทศไทยที่ประสบปัญหาและบทเรียนจากกองทุนการศึกษาที่ประสบความสำเร็จในต่างประเทศมาใช้อย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด

หากมองในแง่ของหลักฐานทางวิชาการและแนวโน้มของนโยบายการศึกษาในระดับนานาชาติแล้ว ก็ต้องถือว่าแนวคิดการสร้างหลักประกันโอกาสทางการศึกษาให้แก่เด็กเยาวชนตั้งแต่ก่อนวัยเรียนจนจบการศึกษาภาคบังคับโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย และการมีกองทุนการศึกษาเป็นแนวทางที่สอดคล้องกับทิศทางโลก เนื่องจากเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนแห่งสหประชาชาติ ข้อที่ 4 (UN SDG4) ได้กำหนดให้ทุกประเทศต้องบรรลุเป้าหมายการจัดการศึกษาให้แก่เด็กตั้งแต่ก่อนวัยเรียนถึงจบการศึกษาภาคบังคับทุกคนภายในปี 2573 และการส่งเสริมให้มีการจัดตั้งกองทุนการศึกษาโลกและกองทุนการศึกษาในระดับประเทศ เพื่อสนับสนุนทุนการศึกษาให้แก่เด็กด้อยโอกาสทุกคน

ที่สำคัญข้อมูลจากการวิจัยของศาสตราจารย์เจมส์ เฮ็คแมน ก็สรุปเอาไว้ชัดเจนว่า การลงทุนในเด็กปฐมวัยเป็นการลงทุนที่คุ้มค่าที่สุดเมื่อเทียบกับการลงทุนในการศึกษาระดับอื่นๆ โดยมีผลตอบแทนสูงมากถึง 7 เท่า ยิ่งเมื่อพิจารณาจากสถานการณ์ปัจจุบันของประเทศไทย ที่พบว่ามีเด็กปฐมวัยมากกว่า 1 ใน 4 คน มีพัฒนาการล่าช้า และมีเด็กอายุ 2-5 ขวบ อีกมากกว่า 5 แสนคน ที่ยังมิได้มีโอกาสเข้าเรียนในโรงเรียนอนุบาลหรือศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก ซึ่งเป็นสาเหตุสำคัญของความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาและคุณภาพของทรัพยากรมนุษย์ในระยะยาว

ดังนั้น ไม่ว่าร่างรัฐธรรมนูญปี 2559 จะผ่านหรือไม่ผ่านประชามติในวันที่ 7 ส.ค.นี้ การปฏิรูปการศึกษาและการพัฒนาคุณภาพและความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาของเด็กเยาวชนไทย จะต้องเดินหน้าต่ออย่างไม่หยุดยั้ง ประสบการณ์จากนานาชาติชี้ให้เห็นชัดเจนว่ากฎหมายการศึกษาไม่ใช่หลักประกันความสำเร็จในการปฏิรูปการศึกษา เป็นได้เพียงเครื่องมือในการกำหนดบทบาทหน้าที่และความรับผิดชอบต่อเป้าหมายและแผนการศึกษาชาติเท่านั้น แท้จริงแล้วเราทุกคนในฐานะหุ้นส่วนประเทศไทย คือหัวใจสำคัญของการปฏิรูปการศึกษาให้ประสบความสำเร็จได้