ความตกลงปารีส จุดเปลี่ยนการพัฒนาแบบคาร์บอนต่ำ

โดย...บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์

ความตกลงปารีส เป็นความตกลงระหว่างประเทศฉบับใหม่เกี่ยวกับเรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ได้รับมติเห็นชอบจากการประชุมรัฐภาคีอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ครั้งที่ 21 (COP 21) เมื่อวันที่ 12 ธ.ค. 2558 ณ กรุงปารีส เป็นผลลัพธ์ของการเจรจาอย่างเข้มข้นที่ต่อเนื่องยาวนานมากว่า 8 ปี นับตั้งแต่การเจรจาที่บาหลีในปี 2550

จนถึงขณะนี้มีประเทศร่วมลงนามทั้งหมด 178 ประเทศ (รวมทั้งสหรัฐ จีน อินเดีย ไทย ฯลฯ) และมี 19 ประเทศ ได้ให้สัตยาบันสารแสดงเจตจำนงการเข้าเป็นภาคีความตกลงปารีสแล้ว การลงนามจะเปิดเป็นเวลา 1 ปี จนถึงวันที่ 21 เม.ย. 2560 ทั้งนี้การลงนามเป็นการแสดงเจตนาจำนงทางการเมืองในทางนโยบายในการเข้าร่วมเป็นภาคีความตกลงปารีสเท่านั้น แต่ยังไม่มีผลผูกพันทางกฎหมาย แต่ละประเทศต้องไปดำเนินกระบวนการตามรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายของตนเองเพื่อการให้สัตยาบัน

ความตกลงฉบับนี้นับเป็นความสำเร็จของการเจรจา แต่ยังไม่สามารถสรุปได้ในขณะนี้ว่าความตกลงปารีสจะนำไปสู่ความสำเร็จในการจัดการ ป้องกัน หรือแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศได้หรือไม่ เนื่องจากต้องรอผลการปฏิบัติจริง นอกจากนี้ยังต้องมีการเจรจาอีกหลายหัวข้อเกี่ยวกับรายละเอียดของกฎกติกาต่างๆ ในการนำความตกลงปารีสไปสู่การปฏิบัติได้จริง

วัตถุประสงค์ของความตกลงนี้มี 3 ข้อ คือ 1) ควบคุมการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิเฉลี่ยของโลกให้ต่ำกว่า 2 องศาเซลเซียส และมุ่งพยายามควบคุมให้ไม่เกิน 1.5 องศาเซลเซียส 2) เพิ่มขีดความสามารถในการปรับตัวต่อผลกระทบทางลบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และส่งเสริมความต้านทานต่อสภาพภูมิอากาศและการพัฒนาที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับต่ำ โดยไม่กระทบต่อการผลิตอาหาร 3) ทำให้การไหลเวียนของเงินทุนสอดคล้องกับการดำเนินการเพื่อนำไปสู่การพัฒนาที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับต่ำและการปรับตัวต่อผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

ทั้งนี้ การดำเนินการตามความตกลงปารีสยังคงยึดถือหลักการเรื่อง “ความเป็นธรรม” และ “หลักความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่าง” โดยคำนึงถึงขีดความสามารถของแต่ละภาคี ตามสถานการณ์ของแต่ละประเทศที่แตกต่างกัน เนื้อหาความตกลงปารีสทั้งหมดมี 29 มาตรา แบ่งเป็น 5 ส่วนหลัก ในที่นี้จะได้กล่าวถึงเฉพาะมาตราสำคัญที่เกี่ยวโยงวัตถุประสงค์ 3 ข้อ ของความตกลงปารีส

เพื่อให้สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ของความตกลงปารีส ภาคีทุกประเทศจะต้องจัดทำสิ่งที่เรียกว่า “การมีส่วนร่วมที่ประเทศกำหนดขึ้น” (Nationally Determine Contribution : NDC) อย่างต่อเนื่อง เพื่อการจัดการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เนื้อหาของ NCD อาจประกอบด้วยการลดก๊าซเรือนกระจก การปรับตัว การเงิน การพัฒนาและถ่ายทอดเทคโนโลยี การเสริมสร้างศักยภาพ โดยจะต้องมีการทบทวนและจัดส่ง NDC ทุกๆ 5 ปี

เริ่มตั้งแต่ ค.ศ. 2020 จะต้องให้ข้อมูลที่แสดงความโปร่งใส NDC จะต้องมีความก้าวหน้า และแสดงความพยายามสูงสุด โดยสะท้อนหลักความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่าง คำนึงถึงศักยภาพและสถานการณ์ของประเทศที่แตกต่างกัน บทบัญญัติในข้อนี้นับเป็นพันธกรณีหลักของความตกลงปารีส

ทุกภาคีต้องดำเนินมาตรการภายในประเทศเพื่อลดก๊าซเรือนกระจกเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของ NDC ด้านการลดก๊าซเรือนกระจก (บทบัญญัติในข้อนี้นับเป็นพันธกรณีเพิ่มเติมของความตกลงปารีส) นอกจากนี้ทุกภาคีควรมุ่งมั่นที่จะจัดทำและควรเผยแพร่สื่อสาร “ยุทธศาสตร์ระยะยาวของการพัฒนาตามวิถีคาร์บอนต่ำ” โดยเชิญชวนให้สื่อสารยุทธศาสตร์ดังกล่าวไปยังสำนักเลขาธิการอนุสัญญาใน ค.ศ. 2020

ในด้านการปรับตัวต่อผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ได้กำหนดเป้าหมายการปรับตัวของโลกในด้านการยกระดับความสามารถในการปรับตัว ส่งเสริมภูมิต้านทานและการฟื้นตัวและลดความเปราะบางจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เพื่อนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน สิ่งที่ทุกประเทศภาคีต้องจัดทำ คือ “แผนการปรับตัวและการนำไปสู่การปฏิบัติ”

รวมทั้งการพัฒนาและเพิ่มประสิทธิภาพแผน นโยบายและการมีส่วนร่วมที่เกี่ยวข้อง (ตามความเหมาะสม) และควรจัดส่งข้อมูลดังกล่าวตามความเหมาะสม โดยจะต้องไม่เป็นการเพิ่มภาระต่อประเทศกำลังพัฒนา

สำหรับด้านการเงิน เป็นพันธกรณีของประเทศที่พัฒนาแล้วที่จะต้องให้ทรัพยากรทางการเงินเพื่อช่วยเหลือภาคีประเทศกำลังพัฒนา ทั้งด้านการลดก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัวโดยเป็นการดำเนินงานอย่างต่อเนื่อง และจะต้องมีการรายงานข้อมูลการให้การสนับสนุนทั้งในเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพทุกๆ 2 ปี และจะต้องมีการทบทวนผลการดำเนินการระดับโลกในการให้การสนับสนุนทางการเงินนี้ ในความตกลงปารีสได้กำหนดให้กลไก/หน่วยงานภายใต้อนุสัญญา เช่น Green Climate Fund, Global Environment Facility (GEF) สนับสนุนการดำเนินงานตามความตกลงนี้ โดยเน้นให้เข้าถึงการสนับสนุนทางการเงินอย่างมีประสิทธิภาพ โดยสร้างขั้นตอนการอนุมัติเงินสนับสนุนที่ไม่ซับซ้อน

นอกจากนี้ ที่ประชุม COP 21 ได้ตัดสินใจให้ประเทศพัฒนาแล้วมุ่งมั่นที่จะสนับสนุนทางการเงินตามเป้าหมายเดิมที่ “หนึ่งแสนล้านเหรียญสหรัฐต่อปี” ถึง ค.ศ. 2025 โดยที่ประชุมรัฐภาคีความตกลงปารีสจะร่วมกันกำหนดเป้าหมายทางการเงินใหม่ใน ค.ศ. 2025 โดยกำหนดขั้นต่ำที่หนึ่งแสนล้านเหรียญสหรัฐต่อปี

กลไกสำคัญอีกข้อหนึ่งที่กำหนดไว้ในความตกลงปารีส คือ การทบทวนผลการดำเนินงานของความตกลงนี้เป็นระยะ เพื่อประเมินความก้าวหน้าในภาพรวมต่อการบรรลุวัตถุประสงค์และเป้าหมายระยะยาวของความตกลง ซึ่งเรียกว่า “การทบทวนสถานการณ์และการดำเนินงานระดับโลก” (Global Stocktake) การทบทวนนี้ต้องทำในลักษณะที่ครอบคลุมและเอื้ออำนวย โดยพิจารณาทั้งในเรื่องการลดก๊าซเรือนกระจก การปรับตัว กลไกการดำเนินงานและการสนับสนุน การทบทวนระดับโลกครั้งแรกจะเริ่มใน ค.ศ. 2023 และจะต้องดำเนินการทุกๆ 5 ปี

หลังจากนั้นหรือตามข้อตัดสินใจของภาคีความตกลงปารีส ผลของการทบทวนระดับโลกจะต้องใช้เป็นข้อมูลสำหรับภาคีในการปรับปรุงข้อมูลให้มีความทันสมัย และยกระดับการดำเนินงานและการสนับสนุน NDC และส่งเสริมความร่วมมือระหว่างประเทศในการดำเนินงานด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

แม้ว่าในความตกลงปารีสจะไม่มีข้อบัญญัติเรื่องการลงโทษ แต่ในความตกลงปารีสก็ได้ออกแบบกลไกการติดตามและผลักดันให้สามารถบรรลุเป้าหมายการควบคุมการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิเฉลี่ยของโลก และการพัฒนาแบบคาร์บอนต่ำไว้อย่างน้อย 5 กลไก

ได้แก่ 1) ข้อกำหนดให้ทุกภาคีต้องกำหนดและดำเนินมาตรการภายในประเทศเพื่อลดก๊าซเรือนกระจกเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของ NDC ในด้านการลดก๊าซเรือนกระจก 2) ข้อกำหนดให้ส่งเป้าหมายการลดก๊าซ (NDC) ทุก 5 ปี โดยเริ่มใน ค.ศ. 2020 เป็นต้นไป 3) เรียกร้องให้ทุกประเทศจัดทำ “ยุทธศาสตร์การพัฒนาแบบคาร์บอนต่ำ” ตั้งแต่ใน ค.ศ. 2020  4) กลไกเกี่ยวกับเรื่องความโปร่งใส โดยการจัดส่งรายงานการปล่อยก๊าซเรือนกระจก รายงานความก้าวหน้าในการดำเนินงานด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศทุก 2 ปี โดยจะมีการทบทวนตรวจสอบความถูกต้องของรายงานจากผู้เชี่ยวชาญทางเทคนิค และ 5) กลไกการทบทวนสถานการณ์และการดำเนินงานระดับโลก (Global Stocktake)

ความตกลงปารีสจึงมีผลสำคัญอย่างยิ่งต่อการจัดระเบียบเศรษฐกิจโลกใหม่ และกำหนดวางกติกาด้านสิ่งแวดล้อมระหว่างประเทศ การเตรียมความพร้อมของประเทศไทยเพื่อรองรับการดำเนินงานตามความตกลงปารีสและใช้ความตกลงฉบับนี้ให้เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน ต้องทำอย่างน้อยใน 6 ด้าน คือ 1) ด้านนโยบาย ควรมีการปรับกระบวนทัศน์ไปสู่การพัฒนาที่มีความต้านทานต่อสภาพภูมิอากาศและมีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำ

2) การเตรียมการด้านระบบฐานข้อมูล ทั้งในด้านการปล่อยก๊าซเรือนกระจก การปรับตัว การเงิน การพัฒนาและถ่ายทอดเทคโนโลยี การเสริมสร้างขีดความสามารถ เพื่อเตรียมความพร้อมในการจัดทำ NDC ที่ประเทศจะต้องจัดส่งทุกๆ 5 ปี และการรายงานผลการดำเนินงานของประเทศที่ครอบคลุมทุกด้าน เพื่อใช้ในกระบวนการจัดทำ Global Stocktake ทุกๆ 5 ปี

3) จัดทำแผนและมาตรการภายในประเทศอย่างบูรณาการ มีแผนงานหลัก 2 แผน ได้แก่ แผนด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเพื่อจะนำไปสู่การบรรลุเป้าหมายตาม NDC และ แผนการรุกรับปรับตัวในระดับชาติ 4) เสริมสร้างขีดความสามารถของหน่วยงานและบุคลากรในการเตรียมการติดตามผลการดำเนินงานตามที่ประเทศไทยสื่อสารไปภายใต้ NDC

5) จัดทำข้อมูลกลไกการดำเนินงาน ทั้งด้านการเงิน เทคโนโลยี และการเสริมสร้างขีดความสามารถที่ประเทศไทยต้องการรับการสนับสนุนจากกลไกภายใต้อนุสัญญา 6) การจัดเตรียมความพร้อมในการเจรจา เพื่อการจัดทำรายละเอียด กฎเกณฑ์ กติกาที่ต้องจัดทำเพิ่มเติมภายใต้ความตกลงปารีส