ผลพวงจากการลงประชามติ

โดย...โคทม อารียา

ในวันที่ 7 ส.ค. 2559 ผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติจะต้องเจอคำถามสองข้อ คำถามแรกคือ “เห็นด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญหรือไม่” คำถามที่สองเป็นคำถามพ่วงที่มาจากสภานิติ บัญญัติแห่งชาติ ซึ่งถามในทำนองว่า “เห็นด้วยที่จะให้สมาชิกวุฒิสภาร่วมลงคะแนนกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเพื่อเลือกนายกรัฐมนตรีใน 5 ปีแรกหรือไม่” เนื่องจากมีคำถามประชามติสองคำถาม ผลการลงประชามติจึงเป็นไปได้สี่กรณีดังนี้

กรณีที่ 1 : ทั้งร่างรัฐธรรมนูญและคำถามพ่วงผ่านการลงประชามติ

เมื่อร่างรัฐธรรมนูญและคำถามพ่วงผ่านการลงประชามติ ใช่ว่าการเมืองจะคลี่คลายสู่ภาวะปกติเสมอไป แต่ก็มีความขัดแย้งแย่งชิงอำนาจ กรณีนี้แบ่งเป็นกรณีย่อยซึ่งขึ้นอยู่กับการรวมกลุ่มและการเลือกข้างของพรรคการเมืองดังนี้

กรณี 1.1 : สส.เกินกึ่งหนึ่ง (250 คน) เลือกข้าง คสช. ฝ่าย คสช.กุมเสียงข้างมากในทั้งในสภาผู้แทนราษฎรและในรัฐสภา เป็นไปได้ว่า สส.เสียงข้างมากจะปฏิเสธทุกชื่อที่อยู่ในรายชื่อผู้ที่ควรเป็นนายกรัฐมนตรีซึ่งพรรคการเมืองเสนอไว้ก่อนการเลือกตั้ง แล้วยื่นเรื่องต่อประธานรัฐสภาเพื่อขอใช้มาตรา 272 ของรัฐธรรมนูญ รัฐสภาซึ่งฝ่าย คสช.กุมเสียงข้างมากถึงสองในสามในกรณี 1.1 นี้ ก็ลงมติอนุญาตให้เลือกนายกรัฐมนตรีจากบุคคลที่อยู่นอกรายชื่อดังกล่าวได้ ผลพวงที่เป็นไปได้คือ นายกรัฐมนตรีจะเป็นคนที่ คสช.ส่งมา โดยไม่ต้องให้พรรคการเมืองประกาศชื่อไว้ก่อนการเลือกตั้ง  กรณี 1.2 : สส.เกิน 125 คน แต่ไม่ถึง 250 คน เลือกข้าง คสช. ฝ่ายพรรคการเมืองกุมเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร ส่วนฝ่าย คสช.กุมเสียงข้างมากในรัฐสภา กรณีนี้แบ่งเป็นสองกรณีย่อยคือ

กรณี 1.2 (ก) : ฝ่าย คสช.ใช้เสียงข้างมากในรัฐสภาเพื่อเสนอแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี และจัดตั้งรัฐบาลที่มีเสียงข้างน้อยในสภาผู้แทนราษฎร กรณีนี้รัฐบาลอาจขาดเสถียรภาพและต้องออมชอมกับฝ่ายพรรคการเมืองในบางเรื่อง เพื่อจะได้ไม่ถูกสภาผู้แทนราษฎรลงคะแนนเสียงไม่ไว้วางใจ

กรณี 1.2 (ข) ฝ่าย คสช.ไม่ใช้เสียงข้างมากในรัฐสภาเพื่อเสนอแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี หากยอมออมชอมให้พรรคการเมืองที่มีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรเสนอแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี และจัดตั้งรัฐบาล กรณีนี้รัฐบาลอาจต้องโอนอ่อนต่อฝ่าย คสช.ในบางประเด็น และอาจประสบความยากลำบากในการออกกฎหมายปฏิรูป

กรณี 1.3 : ฝ่ายพรรคการเมืองสมัครสมานกันโดยรวบรวม สส.ได้เกิน 375 เสียง กรณีนี้มีความเป็นไปได้น้อย เพราะที่ผ่านมา สส.มักแตกสามัคคีและชอบแอบอิงฝ่ายอำนาจ อย่างไรก็ดี กรณีนี้ยังพอมีความเป็นไปได้ หากพรรคการเมืองใหญ่สองพรรคยอมร่วมมือกัน และรวบรวมคะแนนนิยมในการเลือกตั้งได้ถึงร้อยละ 75 ในกรณี 1.3 นี้ ฝ่ายพรรคการเมืองซึ่งกุมเสียงข้างมากในรัฐสภา จะสามารถจัดตั้งรัฐบาลได้อย่างมีเสถียรภาพ แต่อาจถูกตรวจสอบอย่างหนักถึงขนาดถูกปลดผ่านองค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญได้

กรณีที่ 2 : ร่างรัฐธรรมนูญผ่าน แต่คำถามพ่วงไม่ผ่านการลงประชามติ

กรณีนี้แบ่งเป็นกรณีย่อยคล้ายกับกรณีที่ 1 ซึ่งขึ้นอยู่กับการรวมกลุ่มและการเลือกข้างของพรรคการเมืองดังนี้

กรณี 2.1 : ฝ่าย คสช.ได้รับการสนับสนุนจาก สส.เกินกว่า 250 เสียง ในกรณีนี้ ฝ่าย คสช.กุมเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรและเสียงสองในสามในรัฐสภา จึงใช้มาตรา 272 เพื่อให้ สส. (ซึ่งฝ่าย คสช.กุมเสียงข้างมาก) สามารถเลือกคนนอกบัญชีที่พรรคการเมืองประกาศไว้ก่อนเป็นนายกรัฐมนตรีได้

กรณี 2.2 : ฝ่ายพรรคการเมืองรวบรวม สส.ได้เกินกว่า 250 เสียง แต่ไม่ถึง 375 เสียง เป็นกรณีที่ไม่อาจใช้มาตรา 272 ได้ เป็นอันว่าฝ่ายพรรคการเมืองร่วมกันจัดตั้งรัฐบาล โดยใช้เสียงข้างมากของสภาผู้แทนราษฎร แต่เนื่องจากว่าฝ่าย คสช.ยังกุมเสียงข้างมากในรัฐสภา คาดว่ารัฐบาลแม้อาจมีเสถียรภาพ แต่คงบริหารราชการแผ่นดินอย่างยากลำบาก โดยอาจ
ขัดแย้งหรือจำต้องออมชอมกับฝ่าย คสช. กรณีนี้มีความคล้ายคลึงกับกรณี 1.2 (ข)

กรณี 2.3 : ฝ่ายพรรคการเมืองรวบรวม สส.ได้เกินกว่า 375 เสียง กรณีนี้คล้ายคลึงกับกรณี 1.3 ซึ่งฝ่ายพรรคการเมืองสามารถตั้งรัฐบาลอย่างมีเสถียรภาพ และออกกฎหมายปฏิรูปได้ตามนโยบายของตน แต่ก็เสี่ยงต่อการถูกปลดโดยศาลรัฐธรรมนูญเหมือนกัน มิพักต้องพูดถึงความยากลำบากที่จะรวบรวมเสียงให้ได้มากถึงสองในสามของสภาผู้แทนราษฎร และถึงรวมได้ก็อาจไม่เที่ยงอยู่ดี

กรณีที่ 3 : ร่างรัฐธรรมนูญไม่ผ่าน แต่คำถามพ่วงผ่านการลงประชามติ

กรณีที่ 3 อาจแบ่งเป็นสองกรณีย่อย คือ กรณีที่ถือว่าคำถามพ่วงผูกพันให้รัฐธรรมนูญฉบับต่อไป (ฉบับที่ 20) ต้องทำตามคำถามพ่วง กับกรณีที่ถือว่าแม้คำถามพ่วงจะผ่านแต่ก็ไม่ผูกพัน เพราะคำถามหลักตกไปแล้ว

กรณีที่ 4 : ทั้งร่างรัฐธรรมนูญและคำถามพ่วงไม่ผ่านการลงประชามติ

ขอแบ่งกรณีที่ 4 ออกเป็นสองขั้นตอน ขั้นตอนแรกเกี่ยวกับกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับที่ 20 (ซึ่งสมมติว่าเป็นฉบับชั่วคราว) ขั้นตอนที่สองเกี่ยวกับกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับที่ 21 ในที่นี้ขอแบ่งเป็นสองกรณีคือ กรณี 4.1 ที่ฝ่าย คสช.มีบทบาทนำ และกรณี 4.2 ที่เน้นการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นสำคัญ

กรณี 4.1 ในขั้นตอนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับที่ 20 คสช. อาจแต่งตั้งคณะบุคคลเพื่อทำการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นอีกคณะหนึ่ง โดยให้แก้ไขรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2557 คงส่วนที่ดีเอาไว้ แล้วเขียนบทบัญญัติให้มีการเลือกตั้ง สส.แบบสัดส่วนที่มีสมาชิกแบบผสม ส่วน สว.ในวาระแรกเริ่มก็ให้ คสช.คัดเลือกแล้วเสนอแต่งตั้งต่อไป แต่ สว.ไม่มีส่วนเลือกนายกรัฐมนตรี เพราะคำถามพ่วงไม่ผ่าน ส่วนในขั้นตอนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับที่ 21 ขอคาดเดาเอาเองว่า คสช.คงจะให้วุฒิสภาที่ตนคัดเลือกทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญไปด้วย

กรณี 4.2 ในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับที่ 20 คสช.อาจตั้งคณะกรรมการจัดทำรัฐธรรมนูญขึ้นคณะหนึ่ง มีหน้าที่นำรัฐธรรมนูญปี 2540 หรือไม่ก็นำรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 มาแก้ไขเพิ่มเติมเท่าที่จำเป็นเพื่อให้เป็นปัจจุบัน รัฐธรรมนูญฉบับที่ 20 ควรจะมีหมวดที่กำหนดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญซึ่งมีหน้าที่จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับที่ 21 ไว้ด้วยเลย ในทำนองเดียวกับที่เคยแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2539 ที่ให้เพิ่ม “หมวด ... การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” ซึ่งนำไปสู่รัฐธรรมนูญปี 2540 นั่นเอง

สรุป

ผู้ที่เห็นว่าฝ่าย คสช.ควรอยู่ในอำนาจต่อไปไม่มากก็น้อยน่าจะชอบกรณี 1 ส่วนผู้ที่ปฏิเสธร่างรัฐธรรมนูญและเลือกกรณีที่ 4 นอกจากไม่ชอบร่างแล้ว ยังอาจเห็นด้วยที่จะให้มีเวลาในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับที่ 21 ให้เป็นฉบับที่ประชาชนรวมทั้งเจ้าหน้าที่รัฐรู้สึกเป็นเจ้าของ เพื่อความสถาพรของกติกาสูงสุดของประเทศ