ร่างพระราชบัญญัติ การชุมนุมสาธารณะ

....อนุรักษ์ นิยะเวช

จากเหตุการณ์การชุมนุมทางการเมือง 23 ปีที่ผ่านมา จนมาถึงเมื่อเดือน พ.ค.ที่ผ่านมา สถานการณ์การชุมนุมได้เกิดความรุนแรงขึ้น เป็นเหตุให้มีประชาชนได้รับบาดเจ็บ ทรัพย์เสียหายและถึงกับเสียชีวิต การชุมนุมถือได้ว่าเป็นวิธีการแสดงความคิดเห็นของประชาชนประเภทหนึ่งซึ่งเป็นสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานในการปกครองระบอบประชาธิปไตย ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้รับรองไว้ตามมาตรา 63 ระบุว่า บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ และวรรคสองระบุว่า การจำกัดเสรีภาพตามวรรคหนึ่งจะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย แต่อย่างไรก็ตามในการชุมนุมสาธารณะ และเพื่อคุ้มครองความสะดวกของประชาชนที่จะใช้ที่สาธารณะ ซึ่งสอดคล้องกับกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ข้อ 21 ซึ่งระบุว่า สิทธิในการชุมนุมโดยสงบย่อมได้รับการรับรอง การจำกัดการใช้สิทธินี้จะกระทำมิได้ นอกจากจะกำหนดโดยกฎหมายและเพียงเท่าที่จำเป็นสำหรับสังคมประชาธิปไตย เพื่อความปลอดภัย ความสงบเรียบร้อย การสาธารณสุขหรือศีลธรรมอันดีของประชาชนหรือการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น

ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ ได้ตราขึ้นเพื่อเป็นการควบคุมสิทธิเสรีภาพในการชุมนุม เพื่อให้ความอำนวยความสะดวกกับประชาชนที่จะใช้ที่สาธารณะในการแสดงความคิดเห็นในเรื่องใดเรื่องหนึ่งและให้ความคุ้มครองประชาชนที่ไม่เกี่ยวข้องไม่ให้มีผลกระทบ พร้อมทั้งแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของประชาชน ซึ่งจากสถานการณ์ที่ผ่านมา รัฐได้ใช้กฎหมายอื่นมาบังคับใช้โดยอนุโลม ซึ่งกฎหมายดังกล่าวมิได้มีวัตถุประสงค์ในการใช้กับการชุมนุมสาธารณะ บทบัญญัติดังกล่าวจึงอาจมีความขัดแย้งกับเสรีภาพในการชุมนุมของประชาชนตามรัฐธรรมนูญ

ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ ซึ่งเสนอโดยสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ได้ผ่านความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีและอยู่ในขั้นพิจารณาของรัฐสภาในร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ มีการกำหนดให้ผู้จัดการชุมนุมมีหนังสือแจ้งการชุมนุมกับเจ้าหน้าที่ของรัฐล่วงหน้า 72 ชั่วโมงก่อนเริ่มการชุมนุม โดยให้ทำเป็นคำขอตามแบบที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด หากไม่ปฏิบัติตามการชุมนุมดังกล่าวถือเป็นการชุมนุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ปัญหาคือรายละเอียดและแบบของหนังสือแจ้งการชุมนุมนั้น อาจก่อให้เกิดความยุ่งยากและเป็นอุปสรรคมากขึ้นกับการชุมนุมที่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งอาจถือว่าเป็นการลิดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชน และเป็นผลอาจทำให้การที่ประชาชนจะจัดการชุมนุม เป็นการชุมนุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และรวมถึงการชุมนุมแบบฉุกเฉินที่มิได้นัดหมายก่อน เนื่องจากประชาชนได้รับความเดือดร้อน ไม่อาจสามารถแจ้งล่วงหน้าได้ เพราะโดยสภาพแล้วการชุมนุมแบบฉุกเฉินจะไม่มีการแจ้งล่วงหน้า เป็นผลให้การชุมนุมดังกล่าวเป็นการชุมนุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะไม่มีการกำหนดจำนวนผู้เข้าชุมนุมให้ชัดเจน ทำให้การรวมกลุ่มเพียงสองคนก็ถือว่าเป็นการชุมนุมที่จะต้องแจ้งล่วงหน้าแล้ว ซึ่งเป็นปัญหาต่อการชุมนุมแบบฉุกเฉิน ที่อาจมีวัตถุประสงค์การชุมนุมอันเกิดจากปัญหาทางด้านเศรษฐกิจ หรือสิ่งแวดล้อม ซึ่งส่งผลให้การชุมนุมดังกล่าวกลายเป็นการชุมนุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

การที่ประชาชนมาชุมนุมกันนั้น เพราะต้องการแสดงความคิดเห็นหรือเรียกร้อง เนื่องจากได้รับความเดือดร้อน ไม่ว่าจะเป็นเรื่องเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อมหรือการเมือง แต่ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ มิได้กำหนดให้ชัดเจนในการแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนให้กับประชาชน หรือการปฏิบัติตอบสนองของรัฐต่อข้อเรียกร้องของประชาชนที่มาชุมนุมอย่างไร จึงเห็นได้ว่า ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะมิได้เป็นการแก้ปัญหาที่ต้นเหตุ คือเหตุที่ประชาชนมาชุมนุมกัน แต่เป็นการแก้ปัญหาที่ปลายเหตุ ซึ่งอาจจะทำให้การชุมนุมยืดเยื้อและก่อให้เกิดความรุนแรงดังเหตุการณ์ที่ผ่านมา

ดังนั้นร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะควรจะได้กำหนดมาตรการให้ชัดเจนในการแก้ไขปัญหา หรือการปฏิบัติตอบสนองต่อข้อเรียกร้องของผู้ชุมนุม โดยควรให้มีการกระจายอำนาจให้ภาคประชาชนและท้องถิ่นในระดับจังหวัดให้เข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจ แผนงาน และงบประมาณต่างๆ ในการแก้ไขปัญหา เนื่องจากภาคประชาชนและฝ่ายบริหารระดับท้องถิ่นจะเข้าใจถึงปัญหาของประชาชนมากกว่า ซึ่งจะสามารถแก้ไขปัญหาได้อย่างมีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะไม่มีการกำหนดให้รัฐในการให้ความสะดวกแก่ผู้ชุมนุม เช่นห้องน้ำและสิ่งจำเป็นต่อการชุมนุม และกระบวนการหรือขั้นตอนในการคุ้มครองประชาชนทั่วไปที่ได้รับผลกระทบจากการชุมนุม ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะจึงควรที่จะวางแนวทาง กระบวนการ หรือขั้นตอนในการแก้ไขปัญหาและตอบสนองข้อเรียกร้องของประชาชนให้เร็วที่สุด เพื่อให้สถานการณ์การชุมนุมไม่ยืดเยื้อและเกิดความรุนแรงยิ่งขึ้น และควรมีการกำหนดมาตรฐานการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการควบคุมการชุมนุม และการคุ้มครองประชาชนทั่วไป เพื่อให้การทำงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นมีมาตรฐานและมีประสิทธิภาพ

นอกจากนั้นร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะไม่มีการกำหนดขอบเขตการใช้อำนาจของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐในการใช้อำนาจในการรักษาความสงบแก่ผู้ชุมนุม อีกทั้งพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะจะไม่นำมาใช้บังคับ ถ้าหากมีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน หรือประกาศใช้กฎอัยการศึก การกำหนดมาตรการและอำนาจในการสลายการชุมนุมของเจ้าหน้าที่ของรัฐในกรณีที่เป็นการชุมนุมไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะไม่มีความชัดเจนว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐมีอำนาจและบทบาทอย่างไรในการสลายการชุมนุม ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวจึงควรมีการกำหนดมาตรการในการสลายการชุมนุมไว้ชัดเจน ซึ่งควรจะคำนึงถึงสัดส่วนการใช้กำลังและอาวุธให้เหมาะสมกับความรุนแรงของสถานการณ์ และขั้นตอนการสลายการชุมนุมจะต้องเป็นการใช้มาตรการจากเบาไปสู่หนักตามหลักสากล เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชนน้อยที่สุด

ร่างพระราชบัญญัติชุมนุมสาธารณะซึ่งออกมาเพื่อใช้ให้กับผู้ชุมนุมและคุ้มครองประชาชนที่ต้องการใช้ที่สาธารณะ แต่มีบทบัญญัติหลายประการที่อาจเป็นการลิดรอนสิทธิเสรีภาพของผู้ชุมนุม เพราะตามร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะเป็นการง่ายต่อการชุมนุมของประชาชนที่อาจไม่ชอบด้วยกฎหมาย และไม่มีบทบัญญัติในการตอบสนองต่อข้อเรียกร้องของผู้ชุมนุมและรวมถึงมาตรการและขั้นตอนในการสลายการชุมนุมของประชาชน โดยเจ้าหน้าที่ของรัฐอย่างชัดเจน อีกทั้งการร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะใช้กับการชุมนุมทางการเมืองและการชุมนุมในเรื่องอื่นๆ ด้วย จึงควรที่จะคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชนในการชุมนุม และการเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมืองของภาคประชาชน