พรบ.อํานวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. 2558

โดย...อนุรักษ์ นิยมเวช อดีตสมาชิกวุฒิสภา

เนื่องด้วยในปัจจุบันมีกฎหมายหลายฉบับที่ควบคุมการประกอบกิจการของประชาชน อันจำต้องได้รับความยินยอมจากทางราชการเพื่อขออนุญาตประกอบกิจการ เช่น การสร้างโรงงาน หรือการจัดตั้งบริษัท และบางครั้งอาจจะต้องติดต่อขออนุญาตจากหน่วยงานราชการมากกว่าหนึ่งแห่ง รวมถึงยังมีกฎหมายหลายฉบับที่ไม่ได้กำหนดกรอบเวลาและขั้นตอนในการดำเนินงานของเจ้าหน้าที่ไว้และเอกสารที่จำเป็นต้องใช้ในการขออนุญาต จึงเป็นการสร้างภาระเกินสมควรให้แก่ประชาชนผู้มาขออนุญาต ดังนั้นจึงมีการตรา พ.ร.บ.การอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. 2558 และมีผลบังคับใช้ในวันที่ 21 ก.ค. 2558

กฎหมายฉบับนี้จะมีผลใช้บังคับกับการอนุญาต การจดทะเบียน หรือแจ้ง ที่มีกฎหมายกำหนดให้การดำเนินการใดหรือการประกอบกิจการใดต้องมีการขออนุญาต จดทะเบียน หรือแจ้งก่อนจึงจะดำเนินการนั้นๆ ได้ โดยให้ใช้บังคับต่อส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือกิจการอื่นใดของรัฐ ที่มีภารกิจเกี่ยวกับการพิจารณาการออกใบอนุญาต การอนุมัติ การจดทะเบียน การขึ้นทะเบียน การรับแจ้งการให้ประทานบัตร และการให้อาชญาบัตร ตามกฎหมายหรือกฎของหน่วยงานของรัฐนั้นๆ ยกเว้นแต่เรื่องของรัฐสภาและคณะรัฐมนตรี หรือการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลและการดำเนินงานของเจ้าหน้าที่ในกระบวนการพิจารณาคดี การบังคับคดี และการวางทรัพย์ การดำเนินงานตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญา การอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม การอนุญาตที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติการทางทหารด้านยุทธการ รวมทั้งกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมยุทธภัณฑ์ และกฎหมายว่าด้วยโรงงานผลิตอาวุธของเอกชน และการดำเนินกิจการใดหรือกับหน่วยงานใดที่ได้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา ซึ่งการดำเนินการใดๆ จะไม่อยู่ในบังคับของบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้

พ.ร.บ.การอำนวยความสะดวกฯ นี้จะกำหนดหน้าที่หลักๆ ของผู้อนุญาตไว้ 4 ประการ ประการแรก คือ การพิจารณาทบทวนทุกๆ 5 ปี ว่ากฎหมายที่ให้อำนาจในการอนุญาตนั้นควรปรับปรุงหรือยกเลิก หรือควรมีมาตรการอื่นมาแทนการขออนุญาตหรือไม่ ประการที่สอง ผู้อนุญาตจะต้องจัดทำ “คู่มือสำหรับประชาชน” อันจะต้องประกอบไปด้วย 1.หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการขอใบอนุญาต 2.ขั้นตอนและระยะเวลาในการพิจารณาอนุญาต และ 3.รายการหรือเอกสารที่ต้องใช้ประกอบการขออนุญาต นอกจากนี้ผู้อนุญาตอาจจะกำหนดให้สามารถยื่นคำขอผ่านทางสื่ออิเล็กทรอนิกส์ด้วยก็ได้ โดยผู้อนุญาตจะต้องทำคู่มือสำหรับประชาชนให้แล้วเสร็จภายใน 180 วัน นับแต่วันที่ประกาศใช้ พ.ร.บ.นี้ โดยหน่วยงานนั้นๆ จะต้องทำการเผยแพร่ทางสื่ออิเล็กทรอนิกส์อันจะทำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลได้มากขึ้น ประการที่สาม คือ ผู้อนุญาตต้องดำเนินการอนุญาตภายในกำหนดเวลาที่ระบุไว้ในคู่มือสำหรับประชาชน และจะต้องทำหนังสือแจ้งผู้ขออนุญาตทราบภายใน 7 วัน นับแต่วันที่แล้วเสร็จ แต่หากผู้อนุญาตไม่สามารถพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในกรอบเวลาที่กำหนด ผู้อนุญาตจะต้องทำหนังสือแจ้งแก่ผู้ขอถึงเหตุแห่งความล่าช้าและสำเนาหนังสือนั้นไปยังคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ซึ่งหากผู้อนุญาตละเลยไม่ปฏิบัติตามหน้าที่ประการนี้ จะมีความผิดฐานกระทำการหรือละเว้นกระทำการเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้อื่น อันอาจจะเป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญาฐานเจ้าพนักงานละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ เว้นแต่เหตุที่ไม่ได้แจ้งนั้นจะเป็นเหตุสุดวิสัย  ประการสุดท้าย คือ ผู้อนุญาตต้องกำหนดหลักเกณฑ์และแนวทางในการตรวจสอบการประกอบกิจการของผู้ขออนุญาตว่า เป็นไปตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ โดยให้พนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายนั้นๆ เป็นผู้ทำการตรวจสอบ

นอกจากนี้ พ.ร.บ.การอำนวยความสะดวกฯ ยังกำหนดหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้รับคำขอให้มีหน้าที่ทำการตรวจสอบคำขอและรายการเอกสารให้ถูกต้องครบถ้วน หากเห็นว่าเอกสารใดไม่ถูกต้องหรือไม่ครบถ้วนจะต้องแจ้งแก่ผู้ขออนุญาตทันที หากผู้ขออนุญาตไม่สามารถดำเนินการแก้ไขหรือเพิ่มเติมเอกสารได้ในขณะนั้น ให้บันทึกรายการเอกสารที่ต้องแก้ไขหรือจะต้องยื่นเพิ่มเติม พร้อมทั้งกำหนดระยะเวลาในการแก้ไขหรือเพิ่มเติมไว้ และต้องมอบสำเนาบันทึกให้ผู้ขออนุญาตเก็บไว้เป็นหลักฐาน หากผู้ขออนุญาตยื่นเอกสารครบถ้วนตามที่ระบุไว้ในคู่มือสำหรับประชาชนแล้ว เจ้าหน้าที่จะไม่สามารถเรียกเอกสารเพิ่มเติมหรือปฏิเสธไม่รับคำขอนั้นๆ โดยอ้างว่าเอกสารไม่ครบถ้วนหรือไม่สมบูรณ์ไม่ได้ เว้นแต่กรณีที่ความไม่สมบูรณ์หรือไม่ครบถ้วนของเอกสารเกิดจากความประมาทเลินเล่อหรือทุจริตของพนักงานเจ้าหน้าที่ ซึ่งในกรณีนี้ผู้อนุญาตจะต้องดำเนินการทางวินัยหรือดำเนินคดีกับพนักงานนั้น

คณะรัฐมนตรีก็เป็นบุคคลอีกกลุ่มหนึ่งที่มีหน้าที่สำคัญภายใต้พระราชบัญญัติฉบับนี้ กล่าวคือ คณะรัฐมนตรีมีอำนาจพิจารณาที่จะตราพระราชกฤษฎีกาให้ผู้รับใบอนุญาตชำระค่าธรรมเนียมการต่ออายุใบอนุญาตแทนการยื่นคำขอต่อใบอนุญาตก็ได้ แต่เฉพาะในกรณีที่กฎหมายกำหนดอายุใบอนุญาตไว้ หรือการดำเนินงานที่ได้รับใบอนุญาตนั้นมีลักษณะที่เห็นได้ว่า  ผู้ได้รับใบอนุญาตจะประกอบกิจการหรือดำเนินการนั้นอย่างต่อเนื่องเท่านั้น นอกจากนี้ในกรณีที่จำเป็นและสมควรเพื่อประโยชน์ในการอำนวยความสะดวกแก่ประชาชน คณะรัฐมนตรีอาจจะมีมติตั้งศูนย์รับคำขออนุญาตเพื่อเป็นศูนย์กลางในการรับคำขอตามกฎหมาย โดยออกเป็นพระราชกฤษฎีกาพร้อมทั้งกำหนดรายชื่อกฎหมายว่าด้วยการอนุญาตที่จะอนุญาตให้ขอผ่านทางศูนย์รับคำขอได้

หน่วยงานฝ่ายสุดท้ายที่มีความสำคัญเป็นอย่างมากภายใต้พระราชบัญญัติฉบับนี้ ได้แก่ ก.พ.ร.ที่มีหน้าที่ตรวจสอบขั้นตอนและระยะเวลาในการพิจารณาอนุญาตของผู้อนุญาตและเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อสั่งการ หากเห็นว่าควรดำเนินการแก้ไข ปรับปรุง หรือเปลี่ยนแปลงหน่วยงานที่ดำเนินการล่าช้ากว่าที่กำหนดไว้ในคู่มือเพื่อประชาชนเพราะขาดประสิทธิภาพ นอกจากนี้ ก.พ.ร.ยังมีหน้าที่สำคัญในการให้คำแนะนำและเสนอความคิดเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อการยกเลิกการขอใบอนุญาตหรือจัดให้มีมาตรการอื่นที่เหมาะสม

จากที่กล่าวในข้างต้น จะเห็นได้ว่า พ.ร.บ.การอำนวยความสะดวกฯ จัดว่าเป็นเครื่องมือในการแก้ปัญหาคอร์รัปชั่นได้อีกทางหนึ่ง นอกเหนือจากการอำนวยความสะดวกให้แก่ประชาชนในการขออนุญาตจากหน่วยงานราชการ โดยจะส่งผลดีต่อระบบการควบคุมการประกอบกิจการของเอกชนที่จะต้องดำเนินเรื่องขออนุญาตเพื่อประกอบกิจการนั้น ในการเพิ่มประสิทธิภาพของการปฏิบัติงานของหน่วยงานผู้อนุญาต และจะช่วยลดต้นทุนการเตรียมเอกสารของประชาชน เนื่องมาจากการสามารถเข้าถึงและส่งคำขอทางสื่ออิเล็กทรอนิกส์ได้เลย นอกจากนี้ผลที่เห็นได้อย่างชัดเจนจากพระราชบัญญัติฉบับนี้ คือ ความโปร่งใสในการทำงานของหน่วยงานผู้อนุญาต โดยเฉพาะอย่างยิ่งการจัดทำคู่มือสำหรับประชาชนที่มีความชัดเจน และกรอบระยะเวลาในการทำงานจะช่วยปิดช่องทางในการใช้ดุลพินิจของเจ้าพนักงาน อันเป็นการตัดโอกาสและป้องกันการที่พนักงานเจ้าหน้าที่จะเรียกหรือรับประโยชน์จากการขออนุญาตนี้ด้วย นอกจากนี้การที่ พ.ร.บ.การอำนวยความสะดวกฯ เพิ่มความรับผิดของเจ้าหน้าที่ว่า หากไม่ทำตามที่กฎหมายกำหนดจะถูกลงโทษทางวินัยหรือดำเนินคดีนั้น จะส่งผลให้เจ้าหน้าที่ปฏิบัติงานด้วยความระมัดระวัง

แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้ให้อำนาจแก่ ก.พ.ร.ในการตรวจสอบขั้นตอนและระยะเวลาในการพิจารณาอนุญาตของหน่วยงานต่างๆ นั้น ก.พ.ร.ควรนำ Standard Cost Model มาใช้ ซึ่งก็คือการคำนวณและประเมินต้นทุนในการพิจารณาขออนุญาตของทางราชการว่ามีต้นทุนและภาระเพียงใด เพื่อใช้ประกอบการพิจารณาเพื่อลดต้นทุนของเอกชน และเปิดเผยข้อมูลดังกล่าวแก่ประชาชนโดยทั่วไปให้รับทราบ นอกจากนี้การที่พระราชบัญญัตินี้กำหนดให้หน่วยงานผู้อนุญาตเป็นผู้พิจารณาเองว่าสมควรมีการปรับปรุง ยกเลิกกฎหมายการให้อนุญาต หรือหามาตรการอื่นมาใช้แทนการขออนุญาตนั้น อาจจะทำให้หน่วยงานนั้นๆ ไม่สามารถมองเห็นภาพรวมที่ชัดเจนว่าสมควรทำการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงหรือไม่  ดังนั้นจึงควรที่จะให้หน่วยงานภายนอก เช่น ก.พ.ร. เข้ามามีบทบาทในการทำการตรวจสอบ และพิจารณาปรับปรุงเปลี่ยนแปลงขั้นตอนที่ทับซ้อนกันอยู่ โดยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนผู้มีส่วนได้เสียจากการปฏิบัติงานดังกล่าว อันเป็นการรับฟังปัญหาที่เกิดขึ้นจากการปฏิบัติงานจริง และทำการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงกระบวนการการขออนุญาต อันเป็นการอำนวยความสะดวกให้แก่ประชาชนให้เกิดความโปร่งใส เป็นธรรม และมีประสิทธิภาพมากที่สุด