แรงกระตุ้น นโยบายการคลัง (1)

โดย...ธิติ เกตุพิทยา

ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมาเศรษฐกิจไทยเติบโตได้อย่างช้าๆ เพราะประสบปัญหาเชิงโครงสร้างจากปัจจัยภายนอกที่เศรษฐกิจโลกฟื้นตัวอย่างเปราะบาง โครงสร้างการค้าโลกที่เปลี่ยนแปลงไป และปัจจัยภายในประเทศที่ภาคอุตสาหกรรมไทยไม่สามารถพัฒนาสินค้าที่ใช้เทคโนโลยีขั้นสูง เพื่อเพิ่มมูลค่าและตอบสนองความต้องการของตลาดโลกที่เปลี่ยนแปลงไปได้

ผลที่ตามมาทำให้ภาคการส่งออกซึ่งมีสัดส่วนต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) สูงถึง 77% จึงมีแนวโน้มลดลงมาโดยตลอด ส่งผลให้การผลิตภาคอุตสาหกรรมชะลอตัว

ขณะที่ภาคเกษตรกรรมก็ประสบปัญหาจากภาวะราคาสินค้าเกษตรตกต่ำ ประกอบกับภาคครัวเรือนมีหนี้สะสมสูง จึงชะลอการจับจ่ายใช้สอย ทำให้การบริโภคภายในประเทศชะลอลง

ส่วนภาคเอกชนก็ชะลอการลงทุน เนื่องจากยังไม่เห็นถึงความจำเป็นต้องลงทุนในช่วงนี้ ยิ่งทำให้แรงกระตุ้นเศรษฐกิจจากภาคส่วนต่างๆ ชะลอลงมาก

ในภาวะที่อุปสงค์จากภาคเอกชนและภาคต่างประเทศชะลอตัวลดลงเช่นนี้ ภาครัฐซึ่งเป็นเครื่องยนต์ที่เหลืออยู่จึงจำเป็นต้องเพิ่มบทบาทสำคัญในการประคับประคองเศรษฐกิจ แม้มีสัดส่วนต่อจีดีพีเพียง 20% แต่หากรัฐบาลเร่งใช้เครื่องมือทางการคลังที่มีอยู่ ทั้งการเร่งใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ การออกมาตรการภาษีเพื่อลดค่าใช้จ่าย และเร่งดำเนินโครงการโครงสร้างพื้นฐานด้านต่างๆ จะช่วยสร้างความเชื่อมั่นให้ภาคเอกชนในระยะสั้น ตลอดจนช่วยยกระดับศักยภาพของประเทศและสนับสนุนให้ประเทศสามารถแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างได้ในอนาคตข้างหน้า

บทความนี้จึงมีจุดประสงค์เพื่อประเมินบทบาทของนโยบายการคลังในอดีต ปัจจุบัน และแนวโน้มในอนาคต โดยเฉพาะในช่วงปีงบประมาณ 2558-2559 ภายใต้รัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ซึ่งจะช่วยสะท้อนการดำเนินนโยบายการคลังในภาพรวม และสร้างความเข้าใจถึงประสิทธิผลของการใช้จ่ายภาครัฐประเภทต่างๆ ได้ชัดเจนขึ้น

ทั้งนี้ จะมีการวิเคราะห์ออกเป็น 2 ส่วน ส่วนแรก วิเคราะห์แรงกระตุ้นทางการคลังผ่านเครื่องมือ 3 ชนิด ซึ่งมีวิธีคำนวณตามหลักสากลและเป็นเครื่องมือที่นักวิเคราะห์ต่างชาติให้ความสำคัญ คือ ดุลการคลังภาคสาธารณะ (Public Sector Balance) แรงกระตุ้นภาคสาธารณะเทียบปีฐาน (Fiscal Stance) แรงกระตุ้น
ภาคสาธารณะเทียบปีก่อน (Fiscal Impulse)

ส่วนที่สอง วิเคราะห์ประสิทธิผลของมาตรการเร่งใช้จ่ายเงินของภาครัฐต่อระบบเศรษฐกิจ ผ่านการศึกษาตัวทวีทางการคลังของรายจ่ายประเภทต่างๆ ที่รัฐบาลทยอยออกมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจมาตั้งแต่ต้นปีงบประมาณ 2558 และแผนการลงทุนโครงสร้าง
พื้นฐานที่เริ่มมีความชัดเจนขึ้น

ในด้านการวิเคราะห์แรงกระตุ้นทางการคลัง พบว่า ในช่วงที่ผ่านมารัฐบาลมีนโยบายเร่งใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจที่ชะลอตัวจากปัจจัยภายในและภายนอก การศึกษาส่วนนี้จะประเมินแรงกระตุ้นจากการใช้เครื่องมือทางการคลังว่ามีผลต่อระบบเศรษฐกิจมากน้อยเพียงไร

ทั้งนี้ จะคำนึงถึงผลที่ครอบคลุมทั้งมิติด้านบทบาทรัฐ ด้านรายได้และรายจ่าย เพราะรัฐบาลมีการจัดเก็บรายได้จากเศรษฐกิจ เพื่อใช้จ่ายในการจัดหาสินค้าและบริการสาธารณะกลับคืนสู่เศรษฐกิจ

มิติด้านขอบเขตของรัฐ ซึ่งใช้นิยามการคลังความหมายกว้างในระดับภาคสาธารณะ ประกอบด้วยรัฐบาลกลางครอบคลุมทั้งการใช้จ่ายในและนอกระบบงบประมาณรัฐบาลท้องถิ่น กองทุนนอกงบประมาณและรัฐวิสาหกิจ

โดยจะประเมินผ่าน 3 เครื่องชี้แรงกระตุ้นทางการคลัง ได้แก่ ดุลการคลังภาคสาธารณะ (Public Sector Balance) ที่มีองค์ประกอบตามนิยามสากล คือ ดุลการคลังภาคสาธารณะ = ดุลรัฐบาลกลาง (ดุลในและ
นอกงบประมาณ) + ดุลรัฐบาลท้องถิ่น + ดุลกองทุนนอกงบประมาณ + ดุลรัฐวิสาหกิจ โดยดุลในงบประมาณในการศึกษานี้ใช้ “ดุลเบื้องต้น (Primary Balance)” ซึ่งไม่นับรายจ่ายชำระคืนต้นเงินกู้และรายจ่ายดอกเบี้ย เพราะเป็นรายจ่ายคืนหนี้เก่า ไม่นับเป็นกิจกรรมจากรัฐโดยตรง

จากการประเมินบทบาทภาคสาธารณะของไทย พบว่า ไม่ควรรวมดุลกองทุนนอกงบประมาณในการวิเคราะห์ เพราะส่วนใหญ่ตั้งขึ้นเพื่อสร้างโครงข่ายความคุ้มครองทางสังคม (Social Safety Net) รองรับความเสี่ยงในอนาคต ทั้งการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุหรือความผันผวนทางเศรษฐกิจ อาทิ ราคาพลังงานที่สูงขึ้นจากปัจจัยภายนอก

ด้วยเหตุนี้ ภาพรวมของดุลกองทุนนอกงบประมาณจึงเกินดุลต่อเนื่อง โดยเฉพาะจากกองทุนประกันสังคม ทำให้ดุลการคลังภาคสาธารณะตามนิยามปกติมีลักษณะเกินดุล ในช่วงปีงบประมาณ 2553-2556 ไม่สอดคล้องกับความตั้งใจของรัฐที่จะดำเนินนโยบายการคลังกระตุ้นเศรษฐกิจ

ดุลการคลังภาคสาธารณะ (ไม่รวมดุลกองทุนนอกงบประมาณ) ขาดดุลต่อเนื่องในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา โดยขาดดุลสูงในปีงบประมาณ 2557 ในระยะต่อไป แม้ปีงบประมาณ 2558 จะขาดดุลลดลงจากรายได้ของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจที่จัดเก็บได้สูงขึ้นกว่าปีก่อน แต่คาดว่าจะขาดดุลเพิ่มขึ้นในปีงบประมาณ 2559 ที่ 3.72 แสนล้านบาท หรือคิดเป็น 2.6% ต่อจีดีพี จากการเร่งใช้จ่าย สะท้อนว่าภาคการคลังมีบทบาทช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจมาโดยตลอด