เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ ทำอย่างไรให้ได้ประโยชน์ที่แท้จริง?

โดย...เสาวรัจ รัตนคำฟู นักวิชาการอาวุโส ทีดีอาร์ไอ

การใช้เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษเป็นเครื่องมือในการยกระดับความสามารถในการแข่งขันและพัฒนาพื้นที่จังหวัดชายแดนนั้น ตนเห็นด้วยว่าเป็นเรื่องที่ดี แต่ก็มีหลายอย่างที่ควรปรับปรุง โดยจะเห็นได้ว่ารัฐบาลพยายามส่งเสริมเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ โดยการให้สิทธิประโยชน์อย่างเต็มที่ แต่คำถามคือการมีเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษจะทำให้ประเทศไทยสามารถยกระดับความสามารถในการแข่งขันได้จริงหรือ

เนื่องจากเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษไม่ได้ถูกออกแบบอย่างมียุทธศาสตร์ที่ชัดเจนว่า จะช่วยเชื่อมโยงห่วงโซ่คุณค่า (Value Chain) ในประเทศไทยและประเทศเพื่อนบ้านให้หนุนเสริมกันได้อย่างไร โดยประเทศไทยและประเทศเพื่อนบ้านควรหารือเพื่อพัฒนาร่วมกัน

สิทธิประโยชน์สูงสุดของภาครัฐที่ให้แก่กิจการเป้าหมายซึ่งส่วนหนึ่งอยู่ในอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้น และการอนุญาตให้ใช้แรงงานต่างด้าวไร้ฝีมือ อาจเป็นการส่งสัญญาณที่ไม่สอดคล้องกับเป้าหมายของประเทศที่ต้องการหลุดพันจากกับดักประเทศรายได้ปานกลาง ซึ่งจำเป็นต้องยกระดับความสามารถในการแข่งขันโดยเน้นการผลิตที่มีมูลค่าเพิ่มสูง เพราะจะทำให้ผู้ประกอบการไทยไม่มีแรงจูงใจในการปรับตัวไปสู่กิจกรรมที่มีมูลค่าเพิ่มสูงขึ้น

นอกจากนี้ การที่เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษถูกออกแบบมาเพื่อให้แก้ปัญหาแรงงานต่างด้าว ก็จะไม่สามารถตอบโจทย์ปัญหาแรงงานต่างด้าวได้ ตราบใดที่นโยบายแรงงานต่างด้าวในระดับชาติยังไม่มีความชัดเจนและไม่มีการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง

ในข้อเท็จจริงการใช้เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษเป็นฐานการผลิตของอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้นน่าจะไม่ประสบความสำเร็จ เนื่องจากถึงอย่างไรประเทศไทยจะมีค่าแรงที่สูงกว่าประเทศเพื่อนบ้านและการส่งออกจากประเทศไทยจะไม่ได้สิทธิพิเศษทางการค้า (GSP) ไปยังตลาดหลัก

จากการศึกษาของทีดีอาร์ไอเกี่ยวกับต้นทุนการผลิตเครื่องนุ่งห่มในประเทศไทย ลาวและกัมพูชา พบว่า ต้นทุนการผลิตในไทยสูงกว่าลาวและกัมพูชาถึงร้อยละ 15 เนื่องจากต้นทุนค่าแรงในไทยสูงกว่าและไทยไม่ได้สิทธิพิเศษทางการค้า (GSP) จากประเทศคู่ค้าหลัก เช่น สหรัฐและสหภาพยุโรป ดังนั้นจะมีเพียงผู้ประกอบการที่ผลิตเพื่อขายในประเทศที่จะได้รับสิทธิประโยชน์จากการตั้งอยู่ในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ

หากประเทศไทยต้องการเพิ่มความสามารถในการแข่งขันแทนที่จะใช้เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษเพื่อเน้นการส่งเสริมอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้น ประเทศไทยควรให้ความสำคัญกับการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษเพื่อเป็นฐานการผลิตสินค้าและบริการที่มีมูลค่าเพิ่มสูง ซึ่งหมายความว่ารัฐบาลควรแปลงเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษให้เป็น “เขตนวัตกรรมพิเศษ” (Special Innovation Zone : SIZ) โดยเน้นอุตสาหกรรมที่อยู่บนฐานความรู้ (Knowledge-Based Sector) เช่น ซอฟต์แวร์ การออกแบบ การวิจัยและพัฒนา โดยต้องเน้นแรงงานมีทักษะสูงต่างชาติ เช่น โปรแกรมเมอร์หรือนักวิชาชีพต่างชาติทำงานในไทยได้โดยง่าย แทนการใช้แรงงานทักษะต่ำจากต่างประเทศ เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ดีและเป็นประโยชน์ซึ่งรัฐบาลควรดำเนินการต่อไปคือ การให้ความสำคัญกับการพัฒนาจังหวัดชายแดนในฐานะเป็นประตู (Gateway) สู่ประเทศเพื่อนบ้าน โดยเข้าไปลงทุนโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญ เช่น ถนน และการปรับปรุงด่านชายแดนให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นและสามารถรองรับการขนส่งสินค้าผ่านแดนจำนวนมากได้

โดยแยกกันชัดเจนระหว่างด่านตรวจคนเข้าเมืองและด่านตรวจสินค้า และการสร้างศูนย์บริการเบ็ดเสร็จเพื่ออำนวยความสะดวกทางการค้าและการลงทุน ตลอดจนส่งเสริมกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ทำให้เกิดมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจแก่ประชาชนในท้องถิ่นอย่างยั่งยืน เช่น การส่งเสริมบริการทางการค้าชายแดนที่สำคัญ ด้วยการจัดตั้งศูนย์โลจิสติกส์กระจายสินค้าเพื่อเชื่อมโยงการขนส่งสินค้าระหว่างไทยและประเทศเพื่อนบ้านในพื้นที่ที่มีมูลค่าการค้าชายแดนสูง และการส่งเสริมอุตสาหกรรมที่นำเข้าวัตถุดิบจากประเทศเพื่อนบ้าน เพื่อนำมาแปรรูปเป็นสินค้าที่มีมูลค่าเพิ่มสูงขึ้น เพื่อใช้ประโยชน์จากการลดอัตราภาษีสินค้าเป็นศูนย์ของประเทศเพื่อนบ้านภายในปี 2561 จากการเป็นประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน

เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษเป็นเพียงเครื่องมือในการบรรลุเป้าหมายทางนโยบาย ดังนั้น ลำพังการมีเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษจึงไม่สามารถทดแทนการมีนโยบายอุตสาหกรรมและนโยบายแรงงานที่ดีเพื่อทำให้ประเทศไทยมีความสามารถในการแข่งขันเพิ่มขึ้นได้ การจัดตั้งเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษชายแดนจะไม่ประสบความสำเร็จในการยกระดับความสามารถในการแข่งขันและทำให้เกิดการเชื่อมโยงกับประเทศเพื่อนบ้าน หากไม่ได้ออกแบบโดยมียุทธศาสตร์ที่ชัดเจน

ที่สำคัญเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษไม่ควรถูกใช้เป็นเครื่องมือในการส่งเสริมอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้น เนื่องจากการดำเนินนโยบายดังกล่าวจะทำให้ประเทศไทยติดอยู่กับการผลิตที่มีมูลค่าเพิ่มต่ำ

สิ่งที่รัฐบาลควรทำคือการส่งเสริมให้ย้ายการผลิตที่ใช้แรงงานมากไปยังประเทศเพื่อนบ้านที่มีค่าแรงถูกกว่า และยกระดับการผลิตในไทยให้มีมูลค่าเพิ่มสูงขึ้นโดยการสร้างเขตนวัตกรรมพิเศษ (SIZ) ที่เน้นการเป็นฐานการผลิตสินค้าและบริการที่มีมูลค่าเพิ่มสูง