บทเรียนนโยบายอุดหนุน ภาคเกษตรจากต่างประเทศ

หลายประเทศออกมาตรการอุดหนุนภาคเกษตรมาใช้อย่างต่อเนื่องเพื่อพยุงรายได้ให้แก่เกษตรกร เนื่องจากเป็นภาคเศรษฐกิจที่มีความเปราะบางมากกว่าภาคอื่นๆ รวมถึงสร้างแรงจูงใจให้เกษตรกรคงยึดอาชีพเกษตรกรรมต่อไป ทั้งเพื่อสร้างความมั่นคงทางด้านอาหารและสนับสนุนการเติบโตทางเศรษฐกิจให้กับประเทศ

บทความนี้ศึกษาพัฒนาการและประสิทธิภาพของนโยบายอุดหนุนเกษตรในต่างประเทศซึ่งแบ่งได้ 2 รูปแบบหลัก คือ

(1) มาตรการช่วยเหลือทางตรง เช่น การพยุงราคาและการจ่ายเงินชดเชยเมื่อราคาตลาดต่ำกว่าราคาเป้าหมาย

และ (2) มาตรการช่วยเหลือทางอ้อม เช่น การจ่ายเงินช่วยเหลือปัจจัยการผลิต จากกรณีศึกษาของสหรัฐอเมริกาและกลุ่มสหภาพยุโรป พบว่าทั้งสองกรณีศึกษาต่างลดมาตรการช่วยเหลือทางตรงโดยเฉพาะนโยบายพยุงราคาตลาด และหันมาใช้มาตรการช่วยเหลือทางอ้อมในรูปแบบนโยบายสนับสนุนรายได้ รวมถึงสนับสนุนโครงการประกันภัยพืชผล การอุดหนุนค่าเบี้ยประกันแก่เกษตรกร และส่งเสริมภาคเกษตรเชิงอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมมากยิ่งขึ้น

แม้ไทยจะมีมาตรการอุดหนุนหลายรูปแบบ แต่ที่ผ่านมามาตรการที่ถูกนำมาใช้ส่วนใหญ่เป็นมาตรการที่ต้องการยกระดับราคาสินค้าเกษตรในระยะสั้น

ขณะที่มาตรการที่จะสร้างภูมิคุ้มกันให้แก่เกษตรกรอย่างยั่งยืนถูกนำมาใช้อย่างจำกัด ประสบการณ์การอุดหนุนภาคเกษตรจากต่างประเทศสามารถนำมาใช้เป็นกรณีศึกษาเพื่อการพัฒนาภาคเกษตรของไทยให้ยั่งยืนภายใต้งบประมาณที่เหมาะสม

มาตรการอุดหนุนภาคเกษตรได้ถูกนำมาใช้ในเกือบทุกประเทศ ซึ่งจากกรณีศึกษามาตรการอุดหนุนภาคเกษตรในสหรัฐและกลุ่มสหภาพยุโรปที่มีการดำเนินการมากว่า 50 ปี สรุปได้ดังนี้

3.1 ทั้งรัฐบาลสหรัฐและกลุ่มสหภาพยุโรป เริ่มแรกใช้มาตรการอุดหนุนภาคเกษตรทางตรง ในรูปแบบของการแทรกแซงราคาสินค้าเกษตร ซึ่งบิดเบือนกลไกตลาดและสร้างภาระงบประมาณให้กับภาครัฐค่อนข้างมาก อย่างไรก็ดี สหรัฐได้ทยอยลดการอุดหนุนการแทรกแซงราคาได้เร็วกว่ากลุ่มสหภาพยุโรป ส่วนหนึ่งเนื่องจากเกษตรกรในสหรัฐมีการรวมกลุ่มในรูปแบบสหกรณ์ที่เหนียวแน่นและเข้มแข็ง ซึ่งช่วยลดการพึ่งพาความช่วยเหลือจากภาครัฐได้อีกทางหนึ่ง

3.2 ในระยะหลังรัฐบาลสหรัฐและกลุ่มสหภาพยุโรปได้หันมาใช้มาตรการช่วยเหลือภาคเกษตรทางอ้อมแทนมาตรการช่วยเหลือภาคเกษตรทางตรง เพื่อให้เกษตรกรมีรายได้สม่ำเสมอและต่อเนื่อง เช่น นโยบายการอุดหนุนการจัดซื้อปัจจัยการผลิต และนโยบายการประกันภัยสินค้าเกษตรที่มีเป้าหมายเพื่อส่งเสริมให้เกษตรกรบริหารความเสี่ยงภายใต้ความผันผวนของผลผลิตและราคาในตลาดโลก รวมถึงส่งเสริมให้มีการเพาะปลูกที่ไม่ทำลายสิ่งแวดล้อม

3.3 สำหรับประเทศไทยที่ให้การอุดหนุนภาคเกษตรโดยใช้มาตรการช่วยเหลือทางตรงเป็นส่วนใหญ่ ทั้งในรูปแบบของการพยุงราคาตลาด เช่น โครงการรับจำนำข้าว รวมถึงการจ่ายเงินชดเชยเมื่อราคาตลาดต่ำกว่าราคาเป้าหมาย เช่น โครงการประกันราคาข้าว ซึ่งแม้จะทำให้เกษตรกรมีรายได้สูงขึ้นในระยะสั้น แต่มาตรการดังกล่าวได้สร้างภาระผูกพันอย่างมากต่องบประมาณของรัฐ รวมทั้งยังบิดเบือนกลไกตลาด

บทเรียนที่ได้จากการศึกษาประสบการณ์มาตรการอุดหนุนของต่างประเทศน่าจะมีส่วนสำคัญต่อบริบทการดำเนินนโยบายด้านภาคเกษตรของไทย โดยทางการควรทบทวนและค่อยๆ เพิ่มน้ำหนักการใช้มาตรการช่วยเหลือทางอ้อมให้มากขึ้น

เช่น การจ่ายเงินช่วยเหลือเป็นสัดส่วนพื้นที่เพาะปลูกให้กับชาวนาและชาวสวนยาง การส่งเสริมให้เกษตรกรรวมตัวในรูปแบบของสหกรณ์ที่เข้มแข็ง เพื่อช่วยลดต้นทุนการ
ผลิตและเพิ่มประสิทธิภาพการเพาะปลูกซึ่งเกิดจากการประหยัดต่อขนาด รวมถึงการพัฒนาและส่งเสริมให้เกษตรกร การใช้เทคโนโลยีเพื่อเข้าถึงข้อมูลข่าวสารต่างๆ ในการตัดสินใจขายสินค้าเกษตร หรือการเพาะปลูกในฤดูการผลิตต่อไป

อย่างไรก็ดี กระบวนการปฏิรูปนโยบายด้านการเกษตรดังกล่าวต้องใช้เวลาและทำอย่างค่อยเป็นค่อยไป เนื่องจากต้องให้เวลาเกษตรกรได้ปรับตัว เพื่อสร้างความเข้มแข็งในอาชีพ รวมทั้งสามารถเป็นหลักประกันด้านความมั่นคงด้านอาหารให้กับพลเมืองในประเทศในระยะยาว