ความร่วมมือด้านกฎระเบียบของอาเซียน (ตอนจบ)

โดย...ปกรณ์ นิลประพันธ์

การประชุมในวันที่ 10 มี.ค. 2558 มาเลเซียและ OECD ได้ร่วมกันเปิดตัวผลการศึกษาเรื่อง “Implementing Good Regulatory Practice in Malaysia” ประเทศในกลุ่ม OECD ล้วนแต่เป็น “ประเทศผู้ลงทุนที่มีคุณภาพ” การจ้าง OECD ให้ศึกษาและจัดทำข้อเสนอแนะ เป็นการประชาสัมพันธ์ประเทศแก่นักลงทุนไปในตัวว่าบัดนี้มาเลเซียได้ยกระดับด้านกฎระเบียบเพื่อเข้าสู่มาตรฐานสากลแล้ว

ประเทศในอาเซียน สปป.ลาว กัมพูชา เวียดนามและฟิลิปปินส์ เพิ่งเริ่มนำหลัก GRP ไปใช้โดยความสนับสนุนของ ADB ซึ่งมีผู้แทนจาก ADB มาเป็น panelist ร่วม “ประชาสัมพันธ์ผลงาน” และพัฒนาการของทั้งสี่ประเทศ ส่วนอินโดนีเซียพัฒนา RIA ขึ้นซึ่งสอดคล้องกับ GRP โดยได้รับความสนับสนุนทางวิชาการจากรัฐบาลฮอลแลนด์ พม่า ไม่มีการวิเคราะห์ GRP เนื่องจากสถานการณ์ในสิงคโปร์ดำเนินการตามหลักการนี้มานานแล้วจากการเป็นสมาชิก OECD ส่วนบรูไนและติมอร์-เลสเตไม่ได้ส่งผู้แทนเป็น panelist

ผู้เขียนได้ร่วมแสดงประสบการณ์ของประเทศไทยในฐานะ panelist โดยกล่าวถึงความเป็นมาและพัฒนาการ ในการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายก่อนการเสนอกฎหมายต่อคณะรัฐมนตรี (ครม.) เพื่อประกอบการตัดสินใจในทางนโยบาย (ex ante assessment) และได้กล่าวถึงความก้าวหน้าในการประเมินผลกระทบที่เกิดจากกฎหมายที่ใช้บังคับ (ex post evaluation of legislation) ตามร่างกฎหมายว่าด้วยการทบทวนความจำเป็นในการตรากฎหมาย การนำพัฒนาระบบการอนุมัติอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยการอำนวยความสะดวก ในการอนุมัติอนุญาตของทางราชการ รวมทั้งการใช้ ICT ในการอนุมัติ

ไทยเป็นประเทศเดียวที่พัฒนา RIA ขึ้นด้วยตนเองโดยไม่ได้รับการสนับสนุนจากองค์กรอื่นใดและได้พัฒนา Sunset law เป็น expost evaluation of legislation ขึ้นเป็นรูปธรรมจนมีการเสนอต่อ ครม.เพื่อพิจารณาแล้วเป็นประเทศแรกในอาเซียน โดย Sunset law ของไทยกำหนดให้รัฐมนตรีผู้รับผิดชอบกฎหมายแต่ละฉบับต้องจัดให้มีการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุกรอบ 5 ปี นับแต่วันที่กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับเพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป รวมทั้งต้องเปิดเผยผลการพิจารณาทบทวนดังกล่าวต่อสาธารณะและต้องเสนอ ครม.และรัฐสภาเพื่อทราบด้วย

3.การประชุม First official meeting of ASEAN-OECD Good Regulatory Practice Network การประชุมนี้จัดขึ้นระหว่างวันพฤหัสบดีที่ 12 มี.ค. 2558 เพื่อให้ผู้ทำงานด้าน GRP และ RIA ระดับสูงของอาเซียน และ OECD ได้มีโอกาสหารือเพื่อประสานความร่วมมือระหว่างกันในอนาคต โดยเครือข่ายนี้จะทำงานร่วมกับ SEOM และสำนักเลขาธิการอาเซียน และในเบื้องต้นกำหนดจะจัดให้มีการประชุมเป็นประจำทุกปี ส่วนค่าใช้จ่ายในการประชุมนั้นจะมีการหารือกันต่อไประหว่าง OECD, SEOM และสำนักเลขาธิการอาเซียน

4.ความเห็นและข้อเสนอแนะ

4.1 ประเทศไทยมีระบบการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายก่อนการเสนอกฎหมายต่อ ครม.เพื่อประกอบการตัดสินใจในทางนโยบาย (ex ante assessment) มาตั้งแต่ปี 2548 แต่ก็เป็นเพียงการกรอกแบบฟอร์ม โดยปราศจากการวิเคราะห์ผลกระทบด้านต่างๆ ของหน่วยงานผู้เสนอกฎหมาย ทำให้ ครม.อนุมัติกฎหมายต่างๆ บนข้อมูลที่ไม่รอบด้าน ไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ของโลกที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว กฎหมายจึงไม่สอดคล้องกับความต้องการที่เปลี่ยนแปลงไปของสังคม และก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนในภาพรวม อันเป็นผลทำให้ประชาชนจำนวนมากละเลยไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย และทำให้การบังคับใช้กฎหมายกระทำได้ด้วยความยากลำบาก

ทั้งนี้ จากการตรวจสอบร่างกฎหมายที่เข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา ผู้เขียนพบว่าหน่วยงานผู้ยกร่างกฎหมายยังเสนอให้ตรากฎหมายเพื่อควบคุมการประกอบกิจการต่างๆ ผ่านระบบการอนุมัติอนุญาต รวมทั้งการเสนอให้ตรากฎหมายเพื่อขยายอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐ หรือจัดตั้งหน่วยงานของรัฐใหม่ๆ อันเป็นภาระต่องบประมาณ เป็นต้น

4.2 จากการศึกษารายงานของ OECD ผู้เขียนพบว่า ex ante assessment นั้นสามารถนำมาใช้กับการประเมินผลกระทบที่เกิดขึ้นจากนโยบายสาธารณะอื่นๆ ได้ด้วย มิได้จำกัดเฉพาะกฎหมายเท่านั้น และการประเมินผลกระทบดังกล่าวจะช่วยให้การพิจารณาอนุมัตินโยบายสาธารณะต่างๆ เป็นการพิจารณาแบบ Evidence based หรือเป็นการพิจารณาบนข้อมูลที่เพียงพอและรอบด้านว่าการนโยบายสาธารณะนั้นอาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมอย่างไร และมีการวิเคราะห์ความคุ้มค่าของนโยบายสาธารณะ (Cost-Benefit Analysis) นั้นอย่างจริงจังและเป็นระบบด้วย

4.3 นอกจากการประเมินผลกระทบและความคุ้มค่าแล้ว หลักสำคัญของ ex ante assessment อีก 2 ประการ ได้แก่ Stakeholders consultation และ Openness ช่วยให้การพิจารณาอนุมัตินโยบายสาธารณะมีความโปร่งใสและเป็นที่ยอมรับมากขึ้น โดยเฉพาะในยุคที่ข้อมูลข่าวสารแพร่กระจายอย่างรวดเร็วผ่านเทคโนโลยีสารสนเทศ

4.4 ข้อเสนอแนะเพื่อนำหลักการ ex ante assessment มาประยุกต์ใช้ให้ได้ผลอย่างแท้จริงนั้น ผู้เขียนเห็นว่าหากองค์กรที่เป็นแกนหลักของรัฐบาล (Centres of Government) ปฏิบัติหน้าที่อย่างจริงจังจะสามารถแก้ไขปัญหานี้ได้ ข้อพิจารณาอีกประการหนึ่งนั้น คณะกรรมการกลั่นกรองเรื่องเสนอต่อ ครม.นั้น เป็นคณะกรรมการในทางบริหาร และมีหน้าที่เสนอความเห็นต่อฝ่ายบริหารเพื่อประกอบการตัดสินใจเท่านั้น จึงไม่มีความรับผิดชอบตามกฎหมายและอาจเป็นช่องทางที่ทำให้เกิดการทุจริตทางนโยบายขึ้นได้อีกด้วย

4.5 ผู้เขียนเห็นว่าไทยมี “คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ” (สศช.) องค์กรที่จัดตั้งขึ้นตาม พ.ร.บ.พัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พ.ศ. 2521 ซึ่งมีคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในด้านต่างๆ แต่กลับไม่มีบทบาทในการพิจารณาและให้ข้อเสนอแนะต่อนโยบายสาธารณะ “ก่อน” เสนอต่อ ครม.พิจารณาให้ความเห็นชอบ คณะกรรมการดังกล่าวควรทำหน้าที่เป็น Quality Control Unit ของ RIA เพราะผู้เขียนเห็นว่าเรื่องที่เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะต่างๆ ควรต้องผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการดังกล่าวก่อนทุกเรื่อง แทนที่จะใช้วิธีการสอบถามความเห็นจาก สศช.ซ่ึ่งเป็นฝ่ายเลขานุการฯ ของคณะกรรมการดังกล่าวเท่านั้น

4.6 เรื่องที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการบุคลากรภาครัฐหรือกฎหมาย สมควรจะต้องผ่านการพิจารณาของ “คณะกรรมการ ก.พ.” หรือ “คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย” ที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญและประสบการณ์ในฐานะที่เป็น Quality Control Unit ของ RIA ด้านการบริหารจัดการบุคลากรภาครัฐและกฎหมาย

4.7 หากต้องเสนอเรื่องที่เป็นนโยบายสาธารณะต่อคณะกรรมการ สศช. คณะกรรมการ ก.พ. หรือคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย แล้วกังวลว่าจะทำให้การดำเนินงานล่าช้า ผู้เขียนเห็นว่าเป็นปัญหาในการบริหารจัดการเพื่อให้มีการประชุมของคณะกรรมการต่างๆ ซึ่งสามารถแก้ไขและใช้มาตรการทางบริหารได้

4.8 การจ้าง OECD ให้ศึกษาเรื่อง “Implementing Good Regulatory Practice in Thailand” เป็นเรื่องน่าสนใจเพราะเป็นการวิเคราะห์แบบ Outside-in หรือในแง่มุมที่ต่างประเทศให้ความสำคัญหากจะเข้ามาลงทุนในไทย โดยจะทำให้การศึกษาและจัดทำข้อเสนอแนะได้ผลงานที่เป็นรูปธรรม และเป็นการประชาสัมพันธ์ประเทศแก่นักลงทุนไปในตัว ว่าไทยพยายามที่จะยกระดับด้านกฎระเบียบเพื่อเข้าสู่มาตรฐานสากล ซึ่งคุ้มค่ากว่าการไปซื้อโฆษณาตามสื่อ ท่านผู้อ่านมีความเห็นอย่างไรบ้างครับ?