ความร่วมมือด้านกฎระเบียบของอาเซียน (1)

โดย...ปกรณ์ นิลประพันธ์

ผู้เขียนได้เข้าร่วมประชุม Centres of Government (CoG) Meeting การประชุม ASEAN-OECD Good Regulatory Practice Conference: Connectivity, Competitiveness and Regulatory Coherence และ First official meeting of ASEAN-OECD Good Regulatory Practice Network ระหว่างวันที่ 9-12 มี.ค.ที่ผ่านมา ณ กรุงกัวลาลัมเปอร์ ประเทศมาเลเซีย

การประชุมดังกล่าวนั้นเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาความร่วมมือด้านกฎระเบียบของอาเซียน อันจะนำไปสู่ความเป็นประชาคมอาเซียนที่แน่นแฟ้นภายหลังปี 2558 ซึ่ง ผู้เขียนเห็นว่าเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศ โดยขอสรุปมาอธิบาย ดังนี้

1.การประชุม Centres of Government (CoG) Meeting

การประชุมนี้จัดขึ้นในวันที่ 9 มี.ค. 2558 เป็นการประชุมครั้งแรกของข้าราชการระดับผู้แทนของหัวหน้าหน่วยงานของรัฐที่ทำหน้าที่สนับสนุนการดำเนินการจัดทำและวิเคราะห์นโยบายด้านต่างๆ เพื่อประกอบการตัดสินใจทางนโยบายของคณะรัฐมนตรี หรือประธานาธิบดีของประเทศสมาชิกอาเซียน ซึ่งเรียกหน่วยงานเหล่านี้ว่า Centres of Government (CoG)

วัตถุประสงค์การประชุมนี้เพื่อให้หน่วยงานของรัฐของแต่ละประเทศตระหนักถึงความสำคัญการจัดทำและวิเคราะห์นโยบายเพื่อประกอบการตัดสินใจทางนโยบายของคณะรัฐมนตรีหรือประธานาธิบดีของประเทศสมาชิกอาเซียนโดยใช้ ASEAN GoodRegulatory Practice (GRP) Guide ที่รับรองโดยที่ประชุมข้าราชการระดับสูงของอาเซียน (Senior Official Meeting : SEOM) ในการประชุมที่กรุงเทพฯ เมื่อปี 2552 เป็นแนวทางดำเนินการเพื่อให้การวิเคราะห์และจัดทำนโยบายสาธารณะ (Public policies)

รวมถึงการออกกฎหมาย กฎ ระเบียบ โดยวางอยู่บนพื้นฐานของข้อมูลหลักฐานที่ชัดเจนและเพียงพอ (Evidence based policy making) ไม่ใช่นึกหรือมโนเอาเอง แต่ต้องมีผลการศึกษาวิเคราะห์สภาพปัญหาและผลกระทบของนโยบายสาธารณะนั้นที่อาจมีต่อระบบเศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อมอย่างรอบคอบรอบด้านและสอดคล้องกับพันธกรณีต่างๆ ของ ASEAN เพื่อให้กฎหมาย กฎ ระเบียบของอาเซียนมีความสอดคล้องกัน (ASEAN Regulatory Harmonization)

อันจะเป็นประโยชน์ต่อการดำเนินการร่วมกันภายหลังการเป็นประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนอย่างสมบูรณ์ (Beyond AEC 2015) ซึ่งที่ประชุมมีความเห็นพ้องกันที่จะให้ CoG ของแต่ละประเทศนำหลักการของ ASEAN GRP ไปปฏิบัติอย่างจริงจัง

ทั้งนี้ หลักการ GRP นั้นสอดคล้องกับ “การตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมาย” หรือ Checklists ของไทยซึ่งเป็นไปในแนวทางเดียวกับ OECD Regulatory Impact Assessment (RIA) โดยกำหนดให้หน่วยงานรัฐทุกหน่วยต้องดำเนินการดังต่อไปนี้ก่อนการจัดทำและวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ

กล่าวคือต้องวิเคราะห์สภาพปัญหาให้ชัดเจน ต้องกำหนดวัตถุประสงค์ในการแก้ไขปัญหา ต้องประเมินทางเลือกทั้งหมดที่เป็นไปได้ ต้องวิเคราะห์ผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการใช้ทางเลือกแต่ละทางเพื่อหาทางเลือกที่เหมาะสมที่สุดและปรึกษาหารือกับผู้มีส่วนได้เสียอย่างทั่วถึง

การประชุมนี้มีหัวหน้าคณะผู้บริหาร (Executive Director) ของ APEC (Dr.Alan Bollard) และผู้อำนวยการฝ่ายนโยบายกฎหมาย (Regulatory Division) ของ OECD (Nick Malyshev) เข้าร่วมประชุมด้วยเพราะ GRP นั้นเป็นประโยชน์ต่อการค้าระหว่างประเทศโดยรวมและผู้แทน APEC และ OECD รับที่จะให้ความสนับสนุนทางวิชาการแก่อาเซียนเนื่องจากเป็นเรื่องที่สอดคล้องกับนโยบายการค้าเสรีของ APEC และ OECD

2.การประชุม ASEAN-OECD Good Regulatory Practice Conference : Connectivity, Competitiveness and Regulatory Coherence

การประชุมนี้จัดขึ้นระหว่างวันอังคารที่ 10 ถึงวันพุธที่ 11 มี.ค. 2558 เพื่อให้สมาชิกของอาเซียนและสมาชิก OECD ได้แลกเปลี่ยนเรียนรู้ประสบการณ์ในการนำ GRP และ RIA ไปปฏิบัติเพื่อนำไปสู่ความสอดคล้องกันของกฎหมาย กฎ ระเบียบของอาเซียน (ASEAN Regulatory Harmonization) ซึ่งเลขาธิการอาเซียนได้เข้าร่วมประชุมด้วย

ในการประชุมนี้มาเลเซียในฐานะเจ้าภาพได้แสดงให้เห็นถึงความก้าวหน้าในการดำเนินการตาม GRP โดยมาเลเซียได้ร่วมมือกับ OECD เมื่อปีเศษที่ผ่านมาในการศึกษาวิเคราะห์ปัญหา อุปสรรค และแนวทางการใช้ GRP เป็นหลักในการพัฒนาและการดำเนินการตามนโยบายสาธารณะเพื่อให้ประเทศมีขีดความสามารถในการแข่งขันในเวทีโลกสูงขึ้น

ทั้งนี้ สถาบันเพิ่มผลผลิตของมาเลเซีย (Malaysia Productivity Corporation : MPC) ซึ่งเป็นหน่วยงานสังกัดกระทรวงการค้าระหว่างประเทศและอุตสาหกรรม (Ministry of International Trade and Industry : MITI) เป็นผู้รับผิดชอบโครงการ

ผลการศึกษาวิเคราะห์ปัญหาและอุปสรรคของ OECD แสดงให้เห็นว่าโครงสร้างระบบกฎหมายมาเลเซียคล้ายคลึงกับโครงสร้างระบบกฎหมายไทย กล่าวคือ ยังคงมุ่งเน้นการควบคุมอย่างใกล้ชิดผ่านระบบการ
อนุมัติอนุญาตที่มีขั้นตอนมากมายอันทำให้เกิดภาระแก่ประชาชน สร้างต้นทุนในการประกอบการ สร้างภาระงบประมาณภาครัฐ ทั้งยังเป็นช่องทางให้เกิดการทุจริต และการออกกฎหมายใหม่ๆ ก็ยังมีแนวโน้มที่ยังยึดติดกับระบบควบคุมแบบดั้งเดิม

OECD จึงเสนอให้มีการกำหนดวิสัยทัศน์การดำเนินงานของหน่วยงานรัฐทุกหน่วยงานให้ชัดเจนว่าต้องมุ่งไปสู่การเป็นประเทศที่มีรายได้สูง (Towards High Income Economy) โดยหน่วยงานรัฐทุกหน่วยมีพันธกิจที่ต้องทำให้ประชาชนมี “Better Quality of Life” โดยใช้ ranking ของมาเลเซียใน Global Competitiveness IndexReport ที่จัดทำโดย World Economic Forum (WEF) เป็น Key Performance Indicator (KPI)

หน่วยงานที่รับผิดชอบแต่ละ Index ที่ปรากฏอยู่ใน Global Competitiveness Index จะ “สอบผ่าน” หาก ranking ที่ตนรับผิดชอบมี ranking สูงขึ้น โดยเหตุผลที่มาเลเซียกำหนด KPI เช่นนี้เนื่องจาก Global Competitiveness IndexReport เป็นข้อมูลประกอบการตัดสินใจของนักลงทุนทั่วโลกและมีมาตรฐานการประเมินที่เป็นที่ยอมรับ

สำหรับกฎหมายนั้น OECD เสนอให้มาเลเซียดำเนินการเป็น 2 กรณี

กรณีที่หนึ่ง กฎหมายที่ใช้บังคับอยู่แล้ว เบื้องต้นให้สำรวจว่ามีการอนุมัติอนุญาตให้มีการประกอบธุรกิจจำนวนเท่าใด ซึ่งพบว่ามีกิจการที่ต้องได้รับอนุมัติอนุญาตทั้งสิ้น 767 กิจการ ต่อมาเป็นการทบทวนอย่างจริงจังว่าเป็นการอนุมัติอนุญาตที่ไม่จำเป็นกี่รายการ พบว่ามีกิจการที่ไม่จำเป็นต้องอนุญาตถึง 313 รายการ ซึ่งก่อให้เกิดต้นทุนของเอกชนถึง 729 ล้านริงกิต/ปี (ประมาณ 7,290 ล้านบาท/ปี) จึงมีการเลิกการอนุมัติอนุญาตดังกล่าวเสีย

ปัจจุบันยังคงมีกิจการที่ต้องได้รับอนุมัติอนุญาตรวม 454 รายการ แต่ในจำนวนนี้มาเลเซียกำลังพิจารณาลดการอนุมัติอนุญาตลงอีก และมีการนำระบบICT มาอำนวยความสะดวกผ่าน Web Portal My Government (https://www.malaysia.gov.my/en/1-malaysia-one-call-centre) ซึ่งลดภาระแก่ประชาชน ลดต้นทุนการประกอบการ ลดภาระงบประมาณภาครัฐ และลดการทุจริตลงได้

กรณีที่สอง กฎหมายที่จะร่างขึ้นใหม่มีการจัดตั้งคณะทำงาน (Task Force) ร่วมภาครัฐและเอกชน เรียกว่า PEMUDHA ซึ่งคล้ายกับ กรอ. ของไทยโดยมีพันธกิจ “To Facilitate Business” ทำหน้าที่ให้ความเห็นประกอบการตัดสินใจของคณะรัฐมนตรีในในทางนโยบายและกฎหมายว่าร่างกฎหมายนั้นจะอำนวยความสะดวกในการประกอบธุรกิจอย่างไร ซึ่งต้องสอดคล้องกับหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนด้วย PEMUDHA จึงต้องพิจารณาทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม มิใช่ Business perspective เท่านั้น และ PEMUDHA จะนำ GRP มาใช้ในการตรวจสอบนโยบายสาธารณะที่เสนอซึ่งรวมถึงร่างกฎหมายด้วย