สกัดการเมืองแทรก โจทย์ใหญ่ซูเปอร์โฮลดิ้ง

โดย...เกียรติศักดิ์ ผิวเกลี้ยง

มติของคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (ซูเปอร์บอร์ด) ที่เห็นชอบให้มีการจัดตั้งบรรษัทแห่งชาติ (ซูเปอร์โฮลดิ้ง) เข้ามาเป็นหัวจักรในการเพิ่มประสิทธิภาพการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจ ถือว่าเป็นจุดเริ่มต้นที่ดี และเป็นความกล้าหาญของซูเปอร์บอร์ดหลายคนที่ต้องการแก้ปัญหาด้วยวิธีการใหม่ หลังจากการแก้ปัญหารัฐวิสาหกิจไทยย่ำอยู่กับที่มาเป็นเวลาหลายสิบปี ทั้งที่รู้ว่าไม่ได้ผลมากกว่าได้ผล

สำหรับอำนาจและหน้าที่ของซูเปอร์โฮลดิ้งนั้น จะเริ่มด้วยการเข้ามาถือหุ้นรัฐวิสาหกิจแทนกระทรวงการคลัง เบื้องต้นคือรัฐวิสาหกิจที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ และรัฐวิสาหกิจที่แปลงสภาพเป็นบริษัทจำกัด ประกอบด้วย บริษัท ปตท. บริษัท การบินไทย บริษัท ท่าอากาศยานไทย บริษัท อสมท บริษัท ทีโอที บริษัท กสท โทรคมนาคม บริษัท ไปรษณีย์ไทย บริษัท ขนส่ง และบริษัท อู่กรุงเทพ เป็นต้น เพราะในด้านกฎหมายนั้น รัฐวิสาหกิจเหล่านี้ดำเนินการให้อยู่ภายใต้ซูเปอร์โฮลดิ้งได้ง่ายกว่ารัฐวิสาหกิจที่ยังไม่ได้แปลงสภาพเป็นบริษัทจำกัด เพราะมีกฎหมายการจัดตั้งเฉพาะ

นอกจากนี้ ซูเปอร์โฮลดิ้งจะมีอำนาจในฐานะผู้ถือหุ้นใหญ่เต็มตัว ทั้งการตั้งกรรมการเข้าไปบริหารรัฐวิสาหกิจดังกล่าว สามารถกำหนดยุทธศาสตร์และนโยบายการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจนั้นได้ ถือว่าเป็นการรวมศูนย์อำนาจการบริหารรัฐวิสาหกิจ จากที่ผ่านมามีปัญหาอำนาจในการบริหารแบบครึ่งๆ กลางๆ เพราะกระทรวงการคลังแม้จะเป็นผู้ถือหุ้นใหญ่ แต่ไม่มีอำนาจการบริหารรัฐวิสาหกิจ กลายเป็นกระทรวงต้นสังกัดรัฐวิสาหกิจมีอำนาจการบริหารจัดการมากกว่ากระทรวงผู้ถือหุ้น

ขณะเดียวกัน ยังพบว่านักการเมืองทั้งที่เป็นรัฐบาล และไม่เป็นรัฐบาล รัฐมนตรีที่กำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ ใช้อำนาจเข้าแทรกแซงการบริหารของรัฐวิสาหกิจ และหาผลประโยชน์จากรัฐวิสาหกิจรุนแรงเพิ่มขึ้นจนน่าใจหาย โดยไม่สนใจความเสียหายที่จะเกิดขึ้นกับรัฐวิสาหกิจ จนกลายเป็นต้นเหตุให้รัฐวิสาหกิจไทยอ่อนแอ ลืมตาอ้าปากไม่ได้ และสร้างความเสียหายให้กับประเทศในที่สุด

ดังนั้น ซูเปอร์โฮลดิ้งจึงเป็นแนวทางที่ซูเปอร์บอร์ดหวังจะใช้แก้จุดอ่อน เสริมจุดแข็งให้กับรัฐวิสาหกิจของไทยให้มากขึ้น โดยเฉพาะการตัดตอนไม่ให้ฝ่ายการเมืองเข้ามาแทรกแซงการบริหารและหาผลประโยชน์จากรัฐวิสาหกิจได้ง่ายๆ เหมือนที่ผ่านมา

อย่างไรก็ตาม การตั้งซูเปอร์โฮลดิ้งมาคุมการบริหารงานของรัฐวิสาหกิจก็ไม่ใช่เรื่องง่ายๆ เริ่มจากการวางโครงสร้างของซูเปอร์โฮลดิ้งจะเป็นอย่างไร ที่จะป้องกันไม่ให้นักการเมืองแทรกแซง ส่งคนเข้ามาเป็นกรรมการหรือผู้บริหาร ก็เป็นงานหินที่คิดไม่ตก หากออกแบบไม่ดี แทนที่จะเป็นองค์กรที่กันนักการเมืองหรือกลุ่มทุนที่จะแทรกแซงรัฐวิสาหกิจ ซูเปอร์โฮลดิ้งก็จะถูกซูเปอร์เพาเวอร์ของนักการเมืองและนายทุนเข้ามากินรวบรัฐวิสาหกิจ เพราะหากคุมซูเปอร์โฮลดิ้งได้ ก็เท่ากับคุมรัฐวิสาหกิจสำคัญๆ ที่เป็นบ่อเงินบ่อทองอยู่ในมือได้หมด

สมัยรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร มีแนวคิดตั้งซูเปอร์โฮลดิ้ง โดยมีนายกรัฐมนตรีนั่งเป็นประธาน มีกรรมการที่เป็นรัฐมนตรีกระทรวงที่กำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ แต่ถูกต่อต้านอย่างหนัก เพราะมองว่ารัฐบาลกำลังกินรวบรัฐวิสาหกิจ แนวคิดดังกล่าวจึงต้องล้มไป โดยเฉพาะหลังจากมีปัญหาการนำบริษัท ปตท. เข้าตลาดหลักทรัพย์ และมีกลุ่มการเมืองได้หุ้นไปจำนวนมาก รวมทั้งกรณีการนำการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เข้าตลาด ที่โมฆะไปก่อนหลังจากศาลตัดสินว่าการดำเนินการไม่ถูกต้อง

มาสมัยรัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์ก็มีแนวคิดจะจัดตั้งซูเปอร์โฮลดิ้ง แต่ก็กลัวมีปัญหาการเมืองเหมือนรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ทำให้เรื่องการตั้งซูเปอร์โฮลดิ้งมาคุมอำนาจการบริหารรัฐวิสาหกิจไทยเงียบหายไปนาน จนมาถึงวันนี้มีการหยิบซูเปอร์โฮลดิ้งมาปัดฝุ่นเดินหน้าอีกครั้ง

สมชาย ภคภาสน์วิวัฒน์ นักวิชาการอิสระด้านเศรษฐศาสตร์การเมือง มองว่าการตั้งซูเปอร์โฮลดิ้งเป็นหลักการที่ดี เป็นการทำให้รัฐวิสาหกิจหลุดพ้นจากพันธนาการทางการเมือง ซึ่งเป็นตัวฉุดรั้งทำให้รัฐวิสาหกิจไทยไม่เดินหน้า และส่วนใหญ่ถอยหลังอีกด้วย

อย่างไรก็ตาม สมชายมองว่าซูเปอร์โฮลดิ้งจะถึงเป้าหมายขนาดนั้นได้ การเพิ่มประสิทธิภาพรัฐต้องทำอย่างเข้มข้น ขณะที่ซูเปอร์โฮลดิ้งไม่ได้เข้าบริหารงานของรัฐวิสาหกิจโดยตรง เป็นการดูในภาพรวมเท่านั้น และการปรับปรุงประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจ ไม่ใช่การแต่งตั้งกรรมการเพียงอย่างเดียว แต่มีเรื่องของการบริหารจัดการภายใน รวมทั้งเงินที่จะลงทุนมีเพียงพอหรือไม่

ยกตัวอย่างกรณีของบริษัท การบินไทย ที่มีปัญหาอยู่ขณะนี้ นอกจากต้องมีกรรมการที่ดีแล้ว ยังต้องมีผู้บริหารที่เก่ง เพราะต้องบริหารบุคลากรจำนวนมาก ต้องบริหารต้นทุนการบินท่ามกลางการแข่งขันที่รุนแรง ปัญหาหนี้สิน เงินทุนที่ต้องซื้อเครื่องบินเพิ่ม ซึ่งต้องดำเนินการอย่างถึงลูกถึงคน แต่ซูเปอร์โฮลดิ้ง เป็นการคุมบริษัท การบินไทย อยู่ห่างๆ เท่านั้น จึงไม่ใช่เรื่องง่ายที่ซูเปอร์โฮลดิ้งจะแก้ปัญหารัฐวิสาหกิจได้สำเร็จ

นอกจากนี้ การป้องกันไม่ให้นักการเมืองเข้าไปแทรกแซงรัฐวิสาหกิจได้นั้น สมชายมองว่าก็เป็นเรื่องที่ไม่ง่าย ถึงแม้ว่านักการเมืองไม่สามารถส่งคนเข้าเป็นกรรมการหรือผู้บริหารซูเปอร์โฮลดิ้ง หรือในรัฐวิสาหกิจต่างๆ ได้ ก็ไม่ได้หมายความว่านักการเมืองจะไม่สามารถเข้าไปมีอิทธิพลในรัฐวิสาหกิจ เพราะจะเห็นว่าทุกวันนี้มีนักการเมือง นายทุนจำนวนมาก ที่ไม่ได้มีตำแหน่งทางการเมือง ไม่ได้เป็นรัฐบาล ไม่ได้เป็นรัฐมนตรีกระทรวง แต่สามารถสั่งการรัฐวิสาหกิจได้ตามที่ต้องการ

นอกจากนักวิชาการจะแสดงความเป็นห่วงแล้ว ผู้บริหารระดับสูงของสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจบางราย ก็เป็นกังวลเช่นเดียวกันว่า ซูเปอร์โฮลดิ้งจะเป็นดาบสองคม หากได้คนดีมาเป็นคณะกรรมการบริหารงานรัฐวิสาหกิจให้ดี ประเทศก็จะพัฒนาได้ แต่หากนักการเมืองเข้ามาแทรกแซง คุมอำนาจซูเปอร์โฮลดิ้งไว้ได้ การเข้าแทรกแซงเพื่อหาผลประโยชน์จากรัฐวิสาหกิจก็จะทำได้ง่ายกว่าที่ผ่านมาเสียอีก

นอกจากนี้ ปัญหาของรัฐวิสาหกิจไทยไม่ได้มีแต่รัฐวิสาหกิจที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ หรือที่แปลงเป็นบริษัทจำกัดเท่านั้น แต่ยังมีรัฐวิสาหกิจนอกตลาดที่มีปัญหารุนแรง ไม่ว่าจะเป็นการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) หรือองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ขสมก.) ที่ไม่ได้ไปอยู่ภายใต้ซูเปอร์โฮลดิ้ง ทำให้การแก้ปัญหายังจมอยู่ระบบเดิม วิธีการเดิมที่ไม่ได้ผล ทำให้ภาพการเพิ่มประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจไทยยังมีปัญหา

ดังนั้น การตั้งไข่ซูเปอร์โฮลดิ้งจึงเป็นจุดเปลี่ยนที่สำคัญของรัฐวิสาหกิจไทยอีกครั้ง ว่าจะสามารถพลิกฟื้น หรืออย่างน้อยก็อย่าให้มีปัญหารุนแรง แก้ไขได้ยากขึ้นกว่าเดิม โดยซูเปอร์บอร์ดได้มอบหมายให้ ประสาร ไตรรัตน์วรกุล ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ประธานอนุกรรมการการพัฒนาระบบกำกับและระบบบรรษัทภิบาลของรัฐวิสาหกิจ เป็นประธานศึกษารายละเอียดการจัดตั้งซูเปอร์โฮลดิ้ง ที่มีโจทย์ใหญ่เป็นการบ้าน ว่าจะหาวิธีคัดสรรกรรมการซูเปอร์โฮลดิ้งอย่างไรให้ปลอดจากการเมือง รวมถึงจะทำอย่างไรไม่ให้การเมืองมีอำนาจปลดกรรมการผู้จัดการซูเปอร์โฮลดิ้ง

หากไม่สามารถเริ่มต้นสร้างเกราะที่ดีให้กับซูเปอร์โฮลดิ้งได้ เห็นทีรัฐวิสาหกิจไทยจะมีปัญหาแก้ไม่ตกเพิ่มขึ้น