กลไกการปฏิรูป

โดย...เจษฎ์ โทณวณิก

การจะดำเนินการในเรื่องใดให้ได้ผลนั้นหลายสิ่งหลายอย่างเป็นสิ่งที่จำเป็น จริงอยู่การจะทำสิ่งใดต้องเริ่มต้นที่การมีเนื้อหา แต่เนื้อหาเท่านั้นไม่เพียงพอ เนื้อหาในเรื่องใดๆ เปรียบเสมือนหนึ่งเป็นโครงสร้างหลัก หากไม่มีเนื้อหาก็ไม่ทราบว่าจะดำเนินการในเรื่องอะไร เมื่อจัดวางเนื้อหาเป็นหลัก เป็นการแล้วก็ต้องตามมาด้วยการวางกลไก ซึ่งกลไกอันว่านี้ต้องเป็นกลไกที่สอดคล้องและเดินไปตามทิศทางหรือแนวเดียวกันกับเนื้อหา มิเช่นนั้นเนื้อหาไปทางหนึ่ง กลไกไปอีกทางหนึ่งก็จะกลายเป็นผิดฝาผิดตัวไปเสีย

เรื่องที่จะคุยกัน คือ เรื่องการปฏิรูป ดังนั้นเมื่อจะปฏิรูปก็จะต้องมีเนื้อหาการปฏิรูป ซึ่งเนื้อหานั้นตามที่หยิบยกกันขึ้นมาพิจารณาก็มีคร่าวๆ โดยหัวข้ออยู่เก้าหรือสิบประการ ได้แก่ การเมือง การบริหารราชการแผ่นดิน กฎหมาย และกระบวนการยุติธรรม การปกครองท้องถิ่น การศึกษา เศรษฐกิจ พลังงาน สาธารณสุขและสิ่งแวดล้อม สื่อสารมวลชน สังคม บรรดาหัวข้อทั้งหลายเหล่านี้จะต้องมีการแตกหน่อออกใบไปเป็นรายละเอียด ว่าเรื่องที่จะปฏิรูปกันเหล่านี้ควรจะมีรายละเอียดในเชิงเนื้อหากันอย่างไร ซึ่งก็จะได้ไล่เรียงให้เห็นภาพกันต่อๆ ไป

สิ่งหนึ่งที่อยากจะชี้ให้เห็นเป็นเบื้องต้นก่อน คือ กลไกการปฏิรูปซึ่งสามารถทำได้หลายแบบ อีกทั้งจะต้องเป็นไปโดยสอดคล้องกันกับเนื้อหาที่ได้วางเอาไว้ ทั้งนี้เมื่อพิจารณาเชื่อมโยงกับรัฐธรรมนูญ การวางเนื้อหาเกี่ยวกับการปฏิรูปสามารถทำได้สองทาง โดยสรุปแบบง่ายๆ คือ ทางหนึ่งเขียนเนื้อหาเหล่านั้นไว้ในส่วนที่ว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพ โดยวางเอาไว้ให้เป็นสิทธิแบบก้าวหน้าหรือสิทธิที่ให้มีการรับรองแบบก้าวหน้า ซึ่งหากวางเนื้อหาไว้เช่นนี้ ก็ไม่ต้องมีการสร้างกลไกอะไรใหม่ขึ้นมา จากกลไกในระบอบที่มีอยู่แล้ว ซึ่งสำหรับประเทศที่อยู่ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ก็จะเป็นกลไกรัฐสภาและรัฐบาล นั่นก็คือรัฐสภาก็ไปออกกฎหมายให้สามารถเกิดการปฏิรูปในด้านต่างๆ ให้กับประชาชน รัฐบาลก็ดำเนินการตามกฎหมายเหล่านั้นให้การปฏิรูปเกิดผลจริงในทางปฏิบัติ

อีกทางหนึ่ง คือ การเขียนเรื่องเกี่ยวกับการปฏิรูปไว้เป็นเนื้อหาของรัฐธรรมนูญชัดเจน แยกออกจากส่วนอื่นๆ รวมถึงส่วนสิทธิและเสรีภาพ ซึ่งการกำหนดในลักษณะเช่นนี้ก็ยังสามารถที่จะทำควบคู่กันกับการจัดวางสิทธิแบบก้าวหน้าไว้ในรัฐธรรมูญฉบับเดียวกันได้ด้วย หากแต่เมื่อมีการวางเนื้อหาทั้งในส่วนของหัวข้อและรายละเอียดเอาไว้เป็นเอกเทศ ก็จะต้องสร้างกลไกขึ้นมารองรับ ซึ่งกลไกนี้จะเชื่อมโยงกับกลไกที่มีอยู่เดิมของระบอบ หรือกลไกใหม่ก็สามารถจะทำได้ดังเช่นที่กล่าวไปแล้ว กลไกเดิมก็คือการใช้รัฐสภาและรัฐบาลในการดำเนินการ หากเป็นกลไกใหม่ก็อาจจะเป็นการจัดตั้งคณะกรรมการหรือองค์กรใดขึ้นมาเพื่อเป็นผู้ดำเนินการในเรื่องของการปฏิรูป

ถ้าเลือกลักษณะของการจัดตั้งคณะกรรมการขึ้นมา หากว่าโครงสร้างของคณะกรรมการดังกล่าวใหญ่พอ มีสำนักงานหรือมีสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ที่สามารถจัดสรรกำลังคนประสานงานกับภาคส่วนต่างๆ ก็สามารถที่จะทำงานหลักๆ เองได้ อย่างไรก็ตามกลไกคณะกรรมการนี้ก็จะต้องไปประสานกับกลไกเดิม คือ รัฐสภาและรัฐบาลด้วย เพราะกลไกคณะกรรมการก็จะต้องประสานให้มีกฎหมายในบางเรื่องและให้มีการปฏิบัติตามทางของการบริหารราชการแผ่นดินด้วย ซึ่งทั้งสองส่วนก็ต้องผ่านรัฐสภาและรัฐบาลตามลำดับ

คราวหน้าลองมาดูกันว่าแล้วรัฐธรรมนูญใหม่จะเสนอกลไกอย่างไร