สภา ‘สมัชชาพลเมือง’ : คิดนอกกรอบกฎหมายบัญญัติได้ไหม?

โดย...รศ.ดร.โกวิทย์ พวงงาม

ผมเข้าใจว่า “พลเมือง” หรือ “ความเป็นพลเมือง” มีรากฐานมาจาก “ประชาชน” ที่กระตือรือร้น ใส่ใจในกิจการสาธารณะ ต้องการมีส่วนร่วมในการรักษาผลประโยชน์ส่วนรวม ทั้งระดับชุมชนท้องถิ่นถึงระดับชาติ นอกจากนี้ต้องรู้สำนึกทั้งการตระหนักในหน้าที่ เคารพและปฏิบัติตามกฎหมาย มีวินัยยึดมั่นในความถูกต้องชอบธรรม เคารพสิทธิ เสรีภาพของผู้อื่น เป็นต้น

รัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านมา มักเขียนประเด็นที่เกี่ยวกับ “หน้าที่ปวงชนชาวไทย” ว่ามีหน้าที่อะไรบ้าง แต่การพิจารณารัฐธรรมนูญที่กำลังร่างกันอยู่ ได้กำหนดส่วนที่เกี่ยวกับ “ความเป็นพลเมืองและหน้าที่ของพลเมือง” ซึ่งเข้าใจว่าเป็นเพียงการเปลี่ยนคำพูดจากประชาชนมาเป็นพลเมือง เช่น กำหนดว่า “พลเมืองมีหน้าที่” ดังต่อไปนี้

(1) ปกป้องและพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์ และการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญนี้ (2) ป้องกันประเทศ รับราชการทหาร รักษาผลประโยชน์ของชาติ และปฏิบัติตามกฎหมายโดยเคร่งครัด (3) เสียภาษีอากรโดยสุจริต (4) ใช้สิทธิทางการเมืองโดยสุจริตและมุ่งถึงประโยชน์ส่วนรวม (5) ช่วยเหลือราชการ ช่วยเหลือในการป้องกันและบรรเทาภัยพิบัติสาธารณะ ช่วยเหลือในการป้องกันและขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบ รับการศึกษาอบรม ประกอบอาชีพหรือวิชาชีพโดยสุจริต ปกป้อง พิทักษ์ อนุรักษ์ และสืบสานขนบธรรมเนียมและจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปะและวัฒนธรรมของชาติ รวมทั้งสงวนและรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

ผมเข้าใจว่าเป็นความพยายามที่จะทำให้เกิดการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมคนไทย ต้องการปลูกฝังให้มีความเป็นพลเมืองและพยายามผลักดันให้ “พลเมือง” ไปทำหน้าที่ใน “สมัชชาพลเมือง” “สภาตรวจสอบภาคประชาชน” และ “สมัชชาคุณธรรม”

กลไกทั้ง 3 สภาหรือสมัชชาดังกล่าวกำลังจะถูกบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญที่กำลังยกร่างกันอยู่ของคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ และข้อเสนอโดยส่วนใหญ่ของสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) โดยมีเจตนารมณ์ว่า ให้พลเมืองได้มีส่วนร่วมเข้าไปอยู่ในกลไกของสมัชชาพลเมือง สภาตรวจสอบภาคพลเมือง และสมัชชาคุณธรรม จะได้มีส่วนร่วมทางการเมือง โดยฐานคิดที่ว่าพลเมืองย่อมมีความรู้สึกเป็นเจ้าของของชุมชนท้องถิ่น เป็นเจ้าของเมืองหรือเจ้าของประเทศที่จะมีความรู้สึกหวงแหน ปกป้องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปะและวัฒนธรรมของชาติ ตลอดจนมีส่วนร่วมในการวางแผนพัฒนา เป็นต้น

โดยปกติรัฐธรรมนูญเปิดโอกาสให้ประชาชนหรือพลเมืองมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยตรงอยู่แล้ว เช่น เขียนเพื่อการออกเสียงประชามติ การเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมาย รวมทั้งเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น ฯลฯ ขึ้นอยู่กับว่าประชาชนจะมีความตระหนักในสิทธิหน้าที่และความรับผิดชอบมากน้อยเพียงใด

ผมเห็นด้วยในการส่งเสริมความเป็นพลเมืองเพื่อกระตุ้นให้มีการแข่งขันในเรื่องกิจการสาธารณะของส่วนรวม การรู้จักสิทธิและหน้าที่ของตนเอง การมีส่วนร่วมรับผิดชอบชุมชนท้องถิ่นและประเทศชาติ โดยเฉพาะการจัดทำเรื่อง “การส่งเสริมพลเมือง” ให้เป็นวาระแห่งชาติ และผมเห็นว่าบางประเด็นที่เกี่ยวกับความเป็นพลเมืองก็ใกล้เคียงกับค่านิยม 12 ประการของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี เช่น ความมีระเบียบวินัย ความซื่อสัตย์สุจริต เป็นต้น

ดังนั้น จึงเห็นได้ว่า การทำให้ “พลเมือง” ตระหนักรู้และมีจิตสำนึกของตนเองและการจัดการตนเองแบบมีส่วนร่วมโดยไม่จำเป็นต้องให้ใครมา “ชักจูงโน้มน้าว” หรืออาจจะบังคับโดยใช้ค่าตอบแทนมาเป็นเครื่องล่อ แต่มีความรู้สึกเป็นอาสาสมัครมากกว่า

ผมจึงออกจะเป็นห่วงว่า การผลักดันให้พลเมืองเข้าไปทำหน้าที่ “สมัชชาพลเมือง” “สภาตรวจสอบภาคประชาชน” “สภาคุณธรรมแห่งชาติ” ก็ตามแต่ หากจัดทำขึ้นมาโดยการจัดตั้งให้เป็น “องค์กร” มีโครงสร้างรกรุงรังไปด้วยกรรมการ ให้ได้รับค่าใช้จ่ายและออกกฎหมายให้มีการจัดตั้ง ในที่สุดก็จะกลายเป็นความล้มเหลวมากกว่าความสำเร็จ เพราะกรรมการบางส่วนมุ่งค่าตอบแทนและแสวงหาประโยชน์จากองค์กรในรูปแบบต่างๆ

ผมอยากให้กลับไปทบทวนสิ่งที่จัดตั้งขึ้นมาตามรัฐธรรมนูญที่ผ่านมา ดังตัวอย่าง สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ก็มักจะลงเอยด้วยความขัดแย้ง แต่มักจะยุบไป เช่นเดียวกับ “สภาพัฒนาการเมือง”ที่ตั้งมาตั้งแต่ปี 2551 ตามรัฐธรรมนูญ 2550 มุ่งหวังจะให้ทำงานการเมืองภาคพลเมืองและจัดทำแผนพัฒนาการเมืองก็เห็นว่ายังลุ่มๆ ดอนๆ ไม่ได้ตอบโจทย์การเมืองภาคพลเมืองตามที่หวังมากนัก แม้แต่“สภาองค์กรชุมชน” ก็เป็นไปในทำนองเดียวกัน

ผมจึงเห็นว่า “สภาพลเมือง” หรือ “สมัชชาพลเมือง” ความสำคัญจึงไม่ได้อยู่ที่ตัวบทกฎหมาย ที่สำคัญที่สุดจึงอยู่ที่ “พลเมือง” และ “ความเป็นพลเมือง” จะมีความตระหนักรู้ถึงสิทธิและหน้าที่รวมทั้งความรับผิดชอบมากน้อยแค่ไหน ผมเห็นโมเดลของชุมชนเข้มแข็งอย่าง ลุงประยงค์ รณรงค์ ที่มีสภาชุมชนไม้เรียง ผู้ใหญ่โชคชัย ลิ้มประดิษฐ์ มีสภาผู้นำ 59 และเทศบาลนครขอนแก่นมีสภาเมือง สภาต่างๆ เหล่านี้ไม่เห็นจำเป็นจะต้องมีกฎหมายอะไรรองรับ แต่ก็ดำเนินการได้อย่างเข้มแข็งด้วยความรู้สึกเป็นพลเมืองโดยแท้

ในต่างประเทศก็เช่นเดียวกัน สภาเมืองเป็นเพียงเวทีของพลเมืองที่ใส่ใจในกิจการสาธารณะ ซึ่งไม่เห็นต้องมีกฎหมายรองรับอย่างเป็นทางการ ผมจึงเสนอให้พิจารณาดูว่า เรื่อง “สภาพลเมือง” “สมัชชาพลเมือง” เราจะคิดนอกกรอบตามที่กฎหมายจะบัญญัติได้หรือไม่