ต้องปฏิรูปการคลังปิโตรเลียมก่อน

ขณะนี้มีข้อถกเถียงกัน ว่าปิโตรเลียมรอบ 21 ควรจะใช้ระบบสัมปทานเหมือนเดิม หรือควรจะเปลี่ยนไปใช้ระบบแบ่งปันผลผลิตแต่ยังมีเรื่องการคลังปิโตรเลียมที่จำเป็นจะต้องปฏิรูปอีกด้วย และทั้งสองเรื่องนี้เกี่ยวพันกัน

ปรัชญาการบริหารจัดการปิโตรเลียม

แนวทางการบริหารจัดการปิโตรเลียมตั้งแต่ปี 2514 จะมีลักษณะที่เรียกได้ว่า “คุณพ่อรู้ดี” กล่าวคือ ไม่ค่อยมีการเปิดเผยข้อมูลแก่ประชาชนมากนัก ขอให้ประชาชนเชื่อใจการทำงานของข้าราชการเป็นหลัก

แต่ในหลายประเทศที่ใช้ระบอบประชาธิปไตย แนวทางการบริหารในช่วง 20-30 ปีที่ผ่านมาได้เปลี่ยนไป มีการเปิดเผยข้อมูลแก่ประชาชนมากขึ้น เพื่อให้ประชาชนแน่ใจว่าประเทศได้ประโยชน์สูงสุดเท่าที่จะพึงได้ เพราะปิโตรเลียมเป็นทรัพยากรของส่วนรวม ประชาชนจึงมีสิทธิที่จะสอบถามและติดตาม รัฐบาลจำเป็นต้องสร้างความเชื่อมั่นและศรัทธา

ปัจจัยการคลังปิโตรเลียม

ผลประโยชน์ที่ทุกประเทศได้นั้น จะเกิดจาก 3 ปัจจัยหลัก คือ (ก) ค่าภาคหลวง (ข) ผลประโยชน์พิเศษ และ (ค) ภาษี แต่มีข้อศึกษากรณีสัมปทานแบบไทยแลนด์สาม ที่บ่งชี้ว่าการคลังปิโตรเลียมที่ประเทศไทยใช้มาเป็นเวลานานนั้น น่าจะถึงเวลาต้องปฏิรูปแล้ว

กรณีประเทศอาเซียนอื่นๆ เน้นการแบ่งผลผลิต และกำหนดให้ผู้ประกอบการจ่ายผลประโยชน์สูงขึ้นแบบขั้นบันได ที่อ้างอิงราคาน้ำมันโลก ซึ่งเป็นปัจจัยที่ผู้ประกอบการไม่สามารถยืดหยุ่นหรือมีอิทธิพลได้ แต่กรณีของไทยไปกำหนดขั้นบันไดที่ค่าภาคหลวง

การกำหนดขั้นบันไดที่ค่าภาคหลวง น่าจะเปิดความยืดหยุ่นให้แก่ผู้ประกอบการโดยไม่จำเป็น เพราะเมื่อผลผลิตมีมากถึงระดับที่จะก้าวขึ้นบันได ผู้ประกอบการจะมีทางเลือกที่จะคงอัตราการผลิตไว้ที่ขั้นเดิมไปก่อน โดยจ่ายค่าภาคหลวงในอัตราที่ต่ำกว่า หรือจะยอมผลิตเพิ่มขึ้นเพื่อก้าวขึ้นบันได โดยยอมจ่ายค่าภาคหลวงในอัตราที่สูงกว่า

ผลประโยชน์พิเศษที่กฎหมายไทยกำหนด ยังกำหนดในลักษณะที่ซับซ้อนแบบที่ไม่ค่อยเห็นที่ประเทศอื่นอีกด้วย โดยให้คำนวณจาก“ค่าของรายได้ในรอบปี ต่อหลุมเจาะลึกหนึ่งเมตร” ผู้ประกอบการจะจ่ายผลประโยชน์พิเศษต่อเมื่อตัวเลขดังกล่าวสูงกว่า 4,800 บาทและทยอยสูงขึ้น แต่ไม่เกินร้อยละ 75 ของกำไรแต่ละปี นัยว่าเพื่อให้การจ่ายผลประโยชน์พิเศษเป็นสัดส่วนกันระหว่างรายได้กับเงินลงทุน

แต่การกำหนดสูตรดังกล่าว นอกจากแปลกกว่าประเทศอื่นๆ แล้ว ยังไม่แน่ใจว่าเจ้าหน้าที่กระทรวงพลังงานรวมไปถึงสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน จะมีวิธีตรวจสอบยืนยันความลึกของหลุมเจาะได้แม่นยำอย่างไร

นอกจากนี้ อาจจะเป็นการให้ความยืดหยุ่นแก่ผู้ประกอบการ เพราะสามารถเลือกใช้ท่อขนาดใหญ่หรือเล็กได้เอง เพราะอัตราการจ่ายขึ้นอยู่แต่เฉพาะความยาว และปรากฏว่าแต่ละปีรัฐได้เงินนี้เพียงระดับไม่กี่พันล้านบาท จากมูลค่าปิโตรเลียมนับแสนล้านบาท

สุดท้ายเรื่องภาษี มีข้อศึกษาโดยนักวิชาการคณะเศรษฐศาสตร์มหาวิทยาลัยเซอร์เรย์แห่งประเทศอังกฤษ ที่ระบุว่า กรณีประเทศใดหากพบปิโตรเลียมแล้วดำเนินการไประยะเวลาหนึ่ง และกติกาภาษีไม่บังคับให้ต้องคิดรายได้รายจ่ายแบบแยกแปลง จะมีผลเป็นการทำให้รายใหม่เสียเปรียบรายเก่า

เหตุที่รายใหม่เสียเปรียบรายเก่า เพราะรายใหม่ที่เข้ามาเริ่มสำรวจแปลงใหม่จะมีค่าใช้จ่าย ที่จะยังไม่สามารถหักออกจากรายได้ใดๆ แต่รายเก่าถ้าหากได้สิทธิสำรวจแปลงใหม่จะสามารถหักค่าใช้จ่ายในการสำรวจแปลงใหม่ ออกจากรายได้แปลงเก่าที่มีการผลิตปิโตรเลียมอยู่แล้ว และเดิมต้องเสียภาษีอยู่แล้ว จึงเท่ากับว่ารายเก่าจะสามารถประหยัดภาษีที่ปกติจะต้องเสียได้ รายเก่าจึงจะมีความเสี่ยงในการสำรวจแปลงใหม่น้อยกว่า

กติกาภาษีของไทย ถึงแม้ไม่ยอมให้หักรายจ่ายข้ามจากสัมปทานแบบไทยแลนด์หนึ่ง ไปสัมปทานแบบไทยแลนด์สามก็ตาม แต่ก็สามารถหักได้ภายในสัมปทานแบบไทยแลนด์หนึ่งด้วยกัน และภายในสัมปทานแบบไทยแลนด์สามด้วยกัน สำหรับนิติบุคคลเดียวกัน

เปรียบเทียบระบบสัมปทานกับระบบแบ่งปันผลผลิต

ผู้เชี่ยวชาญด้านปิโตรเลียมที่สนับสนุนแต่ละค่ายจะถกเถียงกันไม่จบ แต่ในด้านเศรษฐศาสตร์และปรัชญาการบริหารจัดการทรัพยากรของประเทศ มีประเด็นที่ควรพิจารณา ดังนี้

1. ระบบแบ่งปันผลผลิต คัดเลือกผู้ชนะด้วยการเปิดให้ประมูลแข่งขันกัน จึงมั่นใจได้ว่าเที่ยงธรรม

2 ระบบสัมปทานคัดเลือกด้วยคณะกรรมการที่ประกอบด้วยข้าราชการ แต่ปัจจุบันมีข้าราชการระดับสูงจากหลายกระทรวงที่เป็น หรือเคยเป็น หรือต่อไปหวังจะเป็นกรรมการในบริษัทพลังงานต่างๆ จึงมีปัญหาไม่มั่นใจในผลประโยชน์ทับซ้อน

3.ระบบสัมปทานใช้วิธีเจรจาเป็นรายๆ จึงไม่มีอะไรยืนยันได้ว่าการเจรจาจะได้ประโยชน์สูงสุดแก่ประเทศเท่าที่จะพึงได้ ไม่เหมือนการประมูลแข่งขัน

4.ระบบสัมปทานไม่มีการเปิดเผยข้อมูลเงื่อนไขของแต่ละสัมปทาน แต่ระบบแบ่งปันผลผลิตสามารถเปิดเผยได้

5.กรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมและในข้อมูล (ทั้งจากการสำรวจและการผลิต) ในระบบสัมปทานเป็นของผู้ประกอบการ แต่ในระบบแบ่งปันผลผลิตเป็นของรัฐ รัฐจึงมีความมั่นคงและสามารถตรวจสอบได้ดีกว่า

6.ระบบแบ่งปันผลผลิตคำนวณรายจ่ายแปลงใครแปลงมัน จึงไม่มีปัญหารายใหม่เสียเปรียบรายเก่า

งานวิจัยของ ผศ.ดร.ภูรี สิรสุนทร คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ พบว่า ค่าเฉลี่ยของโลก ในระบบแบ่งปันผลผลิตรัฐจะได้ส่วนแบ่ง 70% ซึ่งสูงกว่า 64% ในระบบสัมปทาน

แต่กรณีของไทยประมาณว่าได้เพียง 62.2-65.6% ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของโลก ต่ำกว่าอินโดนีเซีย (77.6-80.4%) พม่า ( 85.8-88.8%) และแม้แต่กัมพูชาซึ่งมีลักษณะคล้ายไทย (75.3-78.1%)

ข้อมูลเหล่านี้สนับสนุนว่า ต้องปฏิรูปการคลังปิโตรเลียมของไทยก่อน