ภาษีเงินได้ vs ภาษีการใช้ทรัพยากร

โดย...อานิก อัมระนันทน์

มีความเข้าใจผิดว่าการแก้ไข พ.ร.บ.ปิโตรเลียม ปี 2550 เป็นการล้างผิดบริษัทต่างชาติรายหนึ่ง ที่ถูกมองว่าถือครองพื้นที่เกินกว่าที่กฎหมายจำกัด และเพื่อเปิดทางให้รายนั้นได้รับสัมปทานมากเกินควรในรอบ 19-20 ปี อีกทั้งมีความสับสนในข้อสรุปเกี่ยวกับภาษีเงินได้ปิโตรเลียม

ก่อนอื่นต้องทำความเข้าใจว่า ระบบสัมปทานไทยเป็นการประมูลไม่ว่าบริษัทใดที่มีคุณสมบัติตามเกณฑ์ที่เสนอการลงทุนสำรวจมากที่สุด (น้ำหนัก 80% โดยมีการค้ำประกัน) และจ่ายเพิ่มให้รัฐมากที่สุด(น้ำหนัก 20%) ก็จะชนะประมูลในแปลงนั้นๆ ไป กระบวนการมีความโปร่งใส สามารถดูตารางการให้คะแนนและสัญญาได้ในเว็บไซต์ของ ครม.

เรื่องพื้นที่สัมปทานแรกเริ่ม พ.ร.บ.ปิโตรเลียม 2514 หรือระบบ Thailand I ให้ไว้ค่อนข้างมาก เพราะตอนนั้นทั้งรัฐบาลและผู้ลงทุนยังไม่รู้ศักยภาพประเทศไทยก็เปิดพื้นที่ให้กว้าง ให้ผู้ลงทุนมีโอกาสพบปิโตรเลียมมากที่สุด เมื่อมีการสำรวจพบและผลิตได้รัฐจึงได้ข้อมูลมากขึ้นโดยผู้รับสัมปทานทุกๆ รายต้องส่งข้อมูลทั้งหมดให้รัฐปี 2532 เมื่อเปลี่ยนเป็นระบบ Thailand III ที่ยืดหยุ่นในการเก็บผลประโยชน์ (พบมากเก็บมากพบน้อยเก็บน้อย) และมีการเร่งระยะเวลาสำรวจ จึงได้ลดจำนวนแปลงให้ถือได้ไม่เกิน 4 แปลง (รมต.อนุมัติเพิ่มได้อีก 1) และลดขนาดแปลงบนบกลงมาไม่เกินแปลงละ 4,000 ตารางกิโลเมตร (ตร.กม.) เพื่อให้โอกาสบริษัทเล็กเข้ามามากขึ้นและเพื่อให้เกิดการลงทุนสำรวจในแปลงได้ทั่วถึงมากขึ้น

ในทางปฏิบัติผู้ลงทุนตั้งบริษัทเฉพาะกิจ (SPV) เพื่อใช้ถือสัมปทาน โดยแต่ละนิติบุคคล (ไม่ใช่บริษัทแม่) จะไม่ถือครองเกิน 4-5 แปลง เจ้าหน้าที่ของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ (ชธ.) จะตรวจเช็กและมีการสอบทานในหลายขั้นตอนของการประมูลว่าจะไม่มีการถือเกินกว่าที่กฎหมายกำหนด

ปี 2550 มีการแก้ไข พ.ร.บ.ปิโตรเลียม ตามข้อเสนอแนะจากคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ที่กระทรวงพลังงานจ้างให้ทำการศึกษาร่วมกับ ชธ. ตั้งแต่ปี 2547 มีการยกเลิกการจำกัดจำนวนแปลงหากเอกชนมีแปลงสัมปทานที่อยู่ใต้นิติบุคคลเดียวกันมากขึ้นก็จะมีโอกาสหักลดหย่อนภาษีได้มากขึ้น และนำเงินมาลงทุนมากขึ้น

วัตถุประสงค์ คือ เพิ่มความสามารถในการแข่งขันของประเทศไทยเพื่อดึงดูดการลงทุนสำรวจปิโตรเลียม ซึ่งผู้ลงทุนมีทางเลือกในหลายประเทศ อย่างไรก็ตามจวบจนปัจจุบันมีเพียงบริษัทไทยรายเดียว (บริษัท ปตท.สำรวจและผลิตปิโตรเลียม) ที่ใช้ประโยชน์จากการแก้ไขนี้ บริษัทต่างชาติที่ถูกพาดพิงกลับนิยมตั้ง SPV สำหรับแต่ละแปลงสัมปทานมากกว่า

มีความเข้าใจผิดว่าการลดหย่อนภาษีเงินได้ปิโตรเลียมข้ามแปลงสัมปทานทำให้รัฐกลับกลายเป็นผู้รับความเสี่ยงทั้งหมด แต่ความจริงคือจะลดหย่อนได้เฉพาะระหว่างแปลงสัมปทานภายใต้นิติบุคคลเดียวกัน และระบบสัมปทานเดียวกันเท่านั้น กลุ่มเดียวกันแต่คนละนิติบุคคลจะไม่ได้เป็นการลดต้นทุนของความเสี่ยงของเอกชน แต่อย่างมากลด 50% ถ้าเขามีกำไรจากแปลงอื่นในนิติบุคคลนั้น หากไม่มีผู้ลงทุนก็ต้องสูญทั้ง 100% เท่ากับรัฐไม่ต้องรับภาระของความเสี่ยงแต่อย่างใด

บริษัทที่มีฐานการผลิตอยู่แล้วอาจมีข้อได้เปรียบในการแข่งขัน แต่ก็ไม่ต่างจากในธุรกิจอื่นๆ ทั้งนี้ กฎหมายเปิดช่องให้ผู้ผลิตรายใหม่สามารถใช้โครงสร้างพื้นฐานร่วมกับรายเก่าได้ เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการลงทุน

นายพิภพ วีรพงศ์ ที่ปรึกษากฎหมายปิโตรเลียมได้อธิบายหลักการของภาษีเงินได้ปิโตรเลียม ซึ่งเป็นภาษีเงินได้ชนิดหนึ่งว่า เป็นภาษีจาก Net Wealth หรือความมั่งคั่งสุทธิของบริษัทนั้นๆ ถ้าเปรียบเทียบกับธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ ก็เหมือนบริษัทแห่งหนึ่งที่ทำบ้านจัดสรรขาดทุน แต่สามารถมาหักลดกำไรจากการทำคอนโดมิเนียมได้ตราบใดที่เป็นบริษัทเดียวกัน

แต่สำหรับค่าภาคหลวงขั้นบันไดและการคำนวณผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษ (SRB) เป็นภาษีที่เรียกเก็บค่าตอบแทนการใช้ทรัพยากร จึงคิดตามแปลงสัมปทานแต่ละแปลง ทั้งการตั้ง SPVและการยกเลิกข้อจำกัดจำนวนแปลงสัมปทานจึงไม่สามารถช่วยลดภาระภาษีเหล่านี้ได้

แม้บริษัทจะยังขาดทุนก็ต้องจ่ายค่าภาคหลวงเป็นขั้นบันไดหากแปลงสัมปทานนั้นผลิตได้ส่วนการคำนวณ SRB (0-75% ของกำไรที่สูงกว่าปกติ) จะทำเป็นรายแปลงสัมปทาน ไม่มีการเกลี่ยกับแปลงอื่นที่อยู่ภายใต้นิติบุคคลเดียวกัน ที่ผ่านมาแหล่งเล็กบางแห่งแม้จ่ายค่าภาคหลวง 6-7% ก็มีการจ่าย SRB แหล่งละ 1.7-2.5 พันล้านบาท เช่น นาสนุ่นตะวันออกที่เพชรบูรณ์

การมีภาษีทั้ง 2 ประเภททำให้รัฐมีโอกาสได้รายได้มากที่สุด บนความไม่แน่นอนของการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม แต่โครงสร้างภาษีต้องเหมาะสมกับศักยภาพปิโตรเลียม เพื่อให้เกิดการสำรวจและผลิตอย่างมีประสิทธิภาพที่สุด

การปรับข้อกำหนดภาษีเพื่อดึงดูดการลงทุนไม่ใช่ของแปลก แม้ประเทศที่มั่งคั่งด้วยปิโตรเลียมมากกว่าไทยก็ทำกัน ไม่ว่าประเทศที่ใช้ระบบสัมปทานอย่างนอร์เวย์ หรือประเทศที่ใช้ระบบแบ่งปันผลผลิต (PSC) อย่างมาเลเซียที่ปกติเก็บภาษีตามกรอบสัญญาก็มีกรณีที่รวม PSC แปลงติดกันได้หากเป็นผู้ลงทุนรายเดียวกันยิ่งสำหรับประเทศไทยที่เป็นผู้นำเข้าสุทธิ การจูงใจให้เกิดการลงทุนสำรวจ-ผลิตได้จริงโดยประเทศได้ผลตอบแทนอย่างสมน้ำสมเนื้อ ย่อมเป็นสิ่งที่ดี หากผลิตเองได้มากก็จะมีความมั่นคงทางพลังงานมากขึ้น ในกรณีของก๊าซธรรมชาติราคาจากอ่าวไทยก็ถูกกว่าการนำเข้า LNG ถึงเท่าตัว

ความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน มิใช่ขององค์กรใด