ผ่าความคิด "อภิรัฐมนตรี" เงาร่างผู้พิทักษ์รธน.

โดย...เจษฎา จี้สละ

“สภาอภิรัฐมนตรี” เป็นประเด็นที่สังคมกำลังถกเถียงกันอย่างหนัก ต่อรูปแบบโครงสร้างการปกครองที่ถูกเสนอผ่านเวทีสัมมนาวิชาการของสถาบันพระปกเกล้า

“ดร.สุรพล ศรีวิทยา” คือบุคคลที่ผลิตนวัตกรรมดังกล่าว สู่สาธารณชน ซึ่งเสนอให้มีการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตยเป็น 4 ฝ่าย หรือ “จตุอธิปัตย์” ได้แก่ นิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ และรัฏฐาภิบาล ทั้งนี้จะต้องจัดตั้งสภาอภิรัฐมนตรี เพื่อใช้อำนาจรัฏฐาภิบาลผ่านองค์กรอิสระที่มีอยู่เดิม

องค์ประกอบของอภิรัฐมนตรีจากการเลือกตั้งโดยตรงและโดยอ้อม รวม 45 คน ประกอบด้วย ส่วนที่ 1 ตัวแทนจากส่วนกลาง ได้แก่ ตัวแทนจากฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ อย่างละ 5 คน รวมกับตัวแทนจากองค์กรอิสระอีก 8 คน (รวมองค์กรอิสระที่เกิดขึ้นใหม่) รวม 23 คน ส่วนที่ 2 ตัวแทนจากส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น ได้แก่ 1) ผู้ตรวจการแผ่นดินภูมิภาค 7 คน มาจากการเลือกตั้งโดยตรง (ภาคเหนือตอนบนและตอนล่าง ภาคตะวันออกเฉียงเหนือตอนบนและตอนล่าง ภาคกลาง ภาคใต้ รวมถึงกรุงเทพฯ และปริมณฑล) และ 2) ผู้ว่าราชการมณฑลเทศาภิบาล 15 คน มาจากการเลือกตั้งโดยตรง ซึ่งจะทำหน้าที่เป็นตัวแทนของกลุ่มจังหวัดที่ภูมิประวัติการเมือง เศรษฐกิจ และวัฒนธรรมร่วมกัน รวม 22 คน

อำนาจหน้าที่ของสภาอภิรัฐมนตรี มี 4 ประการ 1) อำนาจการเลือกตั้ง ใช้ผ่านคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) โดยมีประธานสภาอภิรัฐมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้ง 2) อำนาจการเลือกสรร สภาอภิรัฐมนตรีทำหน้าที่เลือกสรรประธานและกรรมการองค์กรตามรัฐธรรมนูญ 8 องค์กร ซึ่งมีองค์กรใหม่คือ คณะกรรมการราชการแผ่นดินแห่งชาติ ที่ควบรวม ก.พ. และ ก.พ.ร. จากเดิมที่สังกัดสำนักนายกฯ และถูกแทรกแซงจากการเมือง

3) อำนาจการสอบคัดเลือก สภาอภิรัฐมนตรีมีอำนาจคัดเลือกคณะกรรมการราชการแผ่นดินแห่งชาติ และ 4) อำนาจตรวจสอบ คือ การทำหน้าที่เป็นอัยการพิเศษ 4.1) ไต่สวนคดีอาญาแผ่นดินร้ายแรงและคดีถอดถอนออกจากตำแหน่ง โดยสภาอภิรัฐมนตรีเป็นผู้ตรวจสอบและยื่นฟ้องต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาแผ่นดินร้ายแรงและคดีถอดถอนจากตำแหน่ง 4.2) ไต่สวนคดีการใช้สิทธิพิทักษ์รัฐธรรมนูญ โดยสภาอภิรัฐมนตรีเป็นผู้ตรวจสอบข้อเท็จจริงแล้วยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญ

นอกจากนั้น สภาอภิรัฐมนตรียังมีหน้าที่พิเศษ 2 ประการ คือ ประการแรก อำนาจการถ่วงดุล คือ การทำหน้าที่เป็นตัวกลางในการกันกระทบ (Buffer) เมื่อเกิดความขัดแย้งจากการใช้อำนาจเบื้องล่างสู่เบื้องบนในความสัมพันธ์ระหว่างประมุขแห่งรัฐ (พระมหากษัตริย์) กับนายกรัฐมนตรี รวมถึงการเป็นตัวกลางระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารในวิกฤตความขัดแย้ง

“สภาอภิรัฐมนตรีจะเป็นตัวกันชนไม่ให้กระทบในหลวง เงื่อนไขสำหรับโมเดลของผม ถ้าไม่มีสภาอภิรัฐมนตรี ผมไม่เห็นด้วยกับการเลือกตั้งนายกฯ โดยตรง เพราะนายกฯ จะไปละเมิดพระราชอำนาจของในหลวง แต่ถ้ามีสภาอภิรัฐมนตรี เมื่อนายกฯ ไม่รับผิดชอบต่อประมุข รัฐสภา หรือประชาชน ก็สามารถปลดนายกฯ ออกได้ อย่างไรก็ตามนายกฯ ยังคงมีอำนาจในการยุบสภา ส่วนรัฐสภายังคงทำหน้าที่อภิปรายการทำงานของฝ่ายบริหาร รวมถึงตรากฎหมาย”

ประการสุดท้าย คือ อำนาจไกล่เกลี่ย โดยในภาวะวิกฤตการเมือง สภาอภิรัฐมนตรีมีอำนาจกึ่งนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ เพื่อไกล่เกลี่ยปัญหาที่เกิดขึ้น รวมถึงสามารถใช้อำนาจตุลาการภิวัฒน์ร่วมกับศาลรัฐธรรมนูญ ทำหน้าที่พิทักษ์รัฐธรรมนูญ และขจัดเผด็จการรัฐประหารหรือเผด็จการเสียงข้างมากในรัฐสภา

“ข้อดีของโครงสร้างนี้ คือ การถ่วงดุลแบ่งแยกอำนาจชัดเจน นอกจากนั้นอภิรัฐมนตรียังเป็นผู้พิทักษ์รัฐธรรมนูญร่วมกับศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งเดิมเปิดโอกาสให้ประชาชนร้องได้เพียงศาลรัฐธรรมนูญ แต่โครงสร้างนี้สามารถร้องได้ 3 ทาง หากออกแบบดีๆ จะสามารถแก้สุญญากาศทางการเมืองได้ด้วย เพราะมีอภิรัฐมนตรีเป็นเวทีกลาง อย่างน้อยที่สุดมีกลไกที่เป็นสถาบัน อดีตไม่มีกลไกลักษณะนี้ เมื่อรัฐสภาถูกยุบ นายกฯ ลาออก อำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหารทำงานไม่ได้ เหลืออำนาจตุลาการ แต่พอตุลาการใช้อำนาจ ซึ่งขณะนั้นเหลือเพียงอำนาจเดียว ก็ถูกกล่าวหาว่าตุลาการภิวัฒน์ สุดท้ายเกิดการรัฐประหาร 19 ก.ย. 2549”

“ที่สำคัญที่สุดจะต้องให้อำนาจพิทักษ์รัฐธรรมนูญแก่สภาอภิรัฐมนตรี โดยการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญว่า จะแก้ไขรัฐธรรมนูญจะต้องผ่านความเห็นชอบจากอภิรัฐมนตรี ซึ่งไม่ควรรอให้เกิดวิกฤตก่อนแล้วค่อยแก้ แต่เมื่อเห็นปัญหาจะต้องป้องกันไว้เลย สภาอภิรัฐมนตรีจะต้องไกล่เกลี่ยอำนาจนี้กับศาลรัฐธรรมนูญ”

ทั้งนี้ แนวคิดการจัดตั้งอภิรัฐมนตรีถูกนำเสนอขึ้นตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 7 จะเป็นการชักนำประชาธิปไตยสู่สภาวะล้าหลัง หรือไม่ ดร.สุรพล ชี้แจงว่า นวัตกรรมไม่จำเป็นจะต้องเป็นของใหม่ทั้งหมด โมเดลการปกครองที่นำเสนอ เป็นการนำมรดก ดั้งเดิม ที่ยังไม่ทันวิวัฒน์จนแล้วเสร็จ มาพัฒนาต่อยอดให้ สอดคล้องกับบริบทปัจจุบัน