ปฏิรูปนโยบายหาเสียงพรรคการเมืองกับปัญหาคอร์รัปชั่น

เมื่อวันที่ 6 ก.ย. 2557 มีงานใหญ่เกี่ยวกับการปฏิรูปการต่อต้านคอร์รัปชั่น ทางองค์กรต่อต้านคอร์รัปชั่น (ACT) ได้ร่วมกับเพื่อนองค์กรภาคีจัดงานใหญ่ขึ้นเนื่องในวันต่อต้านคอร์รัปชั่น 2557 เป็นงานที่จัดขึ้นต่อเนื่องเป็นปีที่ 4

ในงานดังกล่าวมีห้องเสวนาห้องหนึ่งที่ชวนคิดชวนคุยกันเกี่ยวกับเรื่อง “การปฏิรูปการเลือกตั้งผู้แทนราษฎร” หัวข้อนี้เป็นหนึ่งใน 6 แนวทาง ที่อยู่ในแผนแม่บทการปฏิรูปการป้องกันและปราบปรามคอร์รัปชั่น ซึ่งทาง ACT ร่วมกับเครือข่ายองค์กรที่ทำงานด้านการต่อต้านคอร์รัปชั่นนำเสนอแผนแม่บทฯ ต่อสาธารณะเมื่อวันที่ 14 ส.ค.ที่ผ่านมา

ผู้เขียนได้รับเชิญไปร่วมการเสวนาในห้องดังกล่าว การเตรียมประเด็นไปร่วมเสวนานับเป็นความหนักใจอย่างยิ่ง เพราะจะมีความพยายามปรับเปลี่ยนกฎกติกา ระบบการเลือกตั้ง การจัดการเลือกตั้งมาหลายรูปแบบ แต่ปัญหายังคงเกิดขึ้นวนเวียนกลับมาสู่ปัญหาเดิมๆ

จากการทำงานเกี่ยวข้องกับกระบวนการนโยบายสาธารณะมาหลายปี ท้ายที่สุดก็เลยนำเอาแง่มุมเรื่องนโยบายสาธารณะกับการเสนอนโยบายหาเสียงเลือกตั้งไปร่วมเสวนาแลกเปลี่ยน

นอกจากนี้ ในหลายกรณีจะสังเกตเห็นถึงความเชื่อมโยงระหว่างนโยบายที่พรรคการเมืองนำเสนอในช่วงหาเสียงเลือกตั้งกับปัญหาคอร์รัปชั่นที่ตามมาเมื่อพรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้งนำนโยบายที่หาเสียงไว้ไปสู่การปฏิบัติ ดังนั้นนโยบายหาเสียงของพรรคการเมืองจึงน่าจะเป็นอีกปมประเด็นสำคัญในการปฏิรูปการเลือกตั้ง

งานวิจัยเกี่ยวกับการเรื่องการเลือกตั้งครั้งล่าสุด (วันที่ 3 ก.ค. 2554) โดยอาจารย์สิริพรรณ นกสวน และคณะ มีข้อมูลสำคัญและน่าสนใจหลายประการที่ชี้ให้เห็นว่านโยบายหาเสียงเลือกตั้งเป็นปัจจัยที่มีผลสำคัญต่อการตัดสินใจลงคะแนนของประชาชนและมีผลต่อ “การเมืองเรื่องการเลือกตั้ง”

จากการศึกษาในพื้นที่ 22 จังหวัด พบว่านโยบายหาเสียงของพรรคการเมืองเป็น 1 ใน 3 ปัจจัยสำคัญที่มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจเลือกตั้งของประชาชน ในขณะที่การซื้อสิทธิขายเสียงได้ถูกลดความสำคัญลง ไม่ได้มีอิทธิพลมากเหมือนในอดีต พรรคการเมืองและประชาชนสนใจกับ “ชุดนโยบาย” มากขึ้น ประชาชนมีการเรียนรู้ทางการเมืองมากขึ้น และตัดสินใจด้วยตนเองมากขึ้น ฯลฯ

ข้อค้นพบดังกล่าวสนับสนุนความจำเป็นและความสำคัญต่อการปฏิรูปการกำหนดกฎกติกาเกี่ยวกับนโยบายหาเสียงเลือกตั้งในอนาคต ในที่นี้ขอเสนอประเด็นชวนคิดชวนคุยเกี่ยวกับเรื่องนี้อย่างน้อย 3 ประการ

1.ควรสร้างความแตกต่างที่ชัดเจนระหว่าง “เป้าหมายหรือยุทธศาสตร์ประเทศ” กับ “นโยบายของรัฐบาล” : เป้าหมายหรือยุทธศาสตร์ประเทศเป็นเรื่องระยะยาว ไม่ควรมีการปรับเปลี่ยนไปตามการเปลี่ยนแปลงของรัฐบาล ในขณะที่ “นโยบายของรัฐบาล” ซึ่งส่วนหนึ่งมาจากนโยบายช่วงหาเสียงเลือกตั้ง เป็นยุทธศาสตร์การดำเนินงานของรัฐบาล เป็นสิ่งที่รัฐบาลควรทำเพื่อให้บรรลุเป้าหมาย หรือยุทธศาสตร์ของประเทศ

ตัวอย่างรูปธรรมในเรื่องนี้ เช่น ประเทศหนึ่งในแถบสแกนดิเนเวียมีเป้าหมายของประเทศว่า ต้องส่งเสริมและสนับสนุนให้พ่อแม่ร่วมกันเลี้ยงดูและอยู่กับลูกในช่วง 6 เดือนแรกหลังเกิด ซึ่งจะมีผลช่วยทำให้เด็กมีการพัฒนาสูงทั้งด้านไอคิวและอีคิว ทำให้เด็กเติบโตเป็นพลเมืองที่มีคุณภาพ ส่งผลต่อการพัฒนาประเทศในทุกด้าน

ในช่วงหาเสียงเลือกตั้ง พรรคการเมืองต่างๆ จะต้องแข่งขันกันนำเสนอนโยบายว่าทำอย่างไรจึงจะบรรลุเป้าหมายของประเทศ เช่น นโยบายให้ผู้ชายที่เป็นเจ้าหน้าที่รัฐลาไปเลี้ยงลูกกับภรรยาได้ นโยบายลดภาษีให้กับบริษัทที่อนุญาตให้ผู้ชายลาไปเลี้ยงลูก ฯลฯ

สำหรับประเทศไทย อันที่จริงแล้วเป้าหมาย หรือยุทธศาสตร์ประเทศถูกกำหนดไว้แล้วในหลายรูปแบบ ที่สำคัญได้แก่ (1) แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งเป็นแผนระยะ 5 ปี ตัวอย่างเป้าหมายในแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 11 เช่น การปรับเปลี่ยนโครงสร้างการผลิตสู่ “สังคมคาร์บอนต่ำ”

(2) แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น การกระจายการถือครองที่ดิน (3) แผนพัฒนาสาขาการผลิตหรือแผนแม่บทด้านต่างๆ เช่น แผนแม่บทด้านเกษตรอินทรีย์ (5 ปี) แผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อม (20 ปี) แผนแม่บทด้านการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ (37 ปี) ฯลฯ

หากนโยบายของรัฐบาลเป็นสิ่งที่ต้องตอบสนองต่อเป้าหมาย หรือยุทธศาสตร์ประเทศ ปัญหาการเปลี่ยนแปลงนโยบาย หรือยุทธศาสตร์การพัฒนาในด้านต่างๆ ที่มักเกิดขึ้นเสมอตามการเปลี่ยนแปลงของรัฐบาล หรือมีการเปลี่ยนตัวรัฐมนตรีก็จะลดลงไป และจะมีส่วนช่วยลดปัญหาการนำเสนอนโยบายของพรรคการเมืองแบบที่เราเรียกกันว่า “นโยบายประชานิยม” อีกทางหนึ่ง

2.ปฏิรูปข้อกำหนด กฎเกณฑ์ และสร้างกติกาใหม่เกี่ยวกับนโยบายหาเสียงของพรรคการเมือง : นโยบายหาเสียงของพรรคการเมืองในช่วงหาเสียงเลือกตั้ง จะต้องมีเนื้อหาสาระสำคัญที่เพียงพอ ไม่ใช่เป็นเพียงเป้าหมายหรือยุทธศาสตร์แบบกว้างๆ หรือเป็นนามธรรม เช่น เพิ่มรายได้แก่ประชาชนทุกอาชีพ ฯลฯ

นอกจากนี้ จะต้องระบุกลไกและแนวทางดำเนินการให้ชัดเจน ที่มาของงบประมาณ รวมทั้งผลกระทบในทางบวกและทางลบที่อาจเกิดขึ้นจากนโยบายนั้น แนวทางป้องกันหรือลดผลกระทบ และที่สำคัญ คือ รูปแบบและระดับการมีส่วนร่วมของประชาชน จะเป็นการมีส่วนร่วมในระดับการแสดงความเห็น หรือระดับการปรึกษาหารือ หรือระดับการร่วมตัดสินใจ หรือระดับการให้ประชาชนตัดสินใจ (เช่น การออกเสียงประชามติ)

เพื่อการปฏิบัติตามข้อเสนอนี้ จะต้องมีการกำหนดเป็นกฎเกณฑ์ กติกา หรือข้อบังคับในกฎหมายเกี่ยวกับการเลือกตั้ง พรรคการเมืองจะต้องทำนโยบายออกมาเป็นเอกสาร หรือสื่อเผยแพร่ในรูปแบบต่างๆ ที่มีเนื้อหาสาระตามหัวข้อที่เสนอข้างต้น

3.การมีส่วนร่วมและบทบาทของประชาชน ภาคประชาสังคมที่เกี่ยวกับนโยบายหาเสียงเลือกตั้ง : การมีส่วนร่วมสามารถเกิดขึ้นตั้งแต่ขั้นตอนการจัดทำนโยบาย ไปจนถึงขั้นการติดตามตรวจสอบ

ขั้นการจัดทำนโยบายของพรรคการเมือง : ควรเป็นกระบวนการที่เกิดขึ้นจากการมีส่วนร่วมของประชาชนที่เป็นสมาชิกพรรคการเมืองนั้น ซึ่งจะช่วยทำให้พรรคการเมืองเป็นตัวแทนของประชาชน หรือกลุ่มอาชีพต่างๆ มากยิ่งขึ้น

ขั้นการนำเสนอนโยบายต่อสาธารณะ : ควรมีการจัดสรรพื้นที่และเวลาในสื่อสาธารณะให้กับภาคประชาชนกลุ่มอาชีพต่างๆ นักวิชาการ องค์กรพัฒนาเอกชน ฯลฯ ได้วิพากษ์นโยบายของทุกพรรคการเมือง ทั้งในแง่ความเป็นได้ที่จะนำไปสู่การปฏิบัติ ผลกระทบในด้านต่างๆ การตอบสนองต่อเป้าหมายของประเทศ ฯลฯ เป็นการสร้างความเข้าใจ สร้างการเรียนรู้ทางการเมืองแก่สังคม และเป็นข้อมูลสำคัญเพิ่มเติมสำหรับประชาชนในการเลือกลงคะแนนให้กับพรรคการเมือง

ขั้นการดำเนินงาน นำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ : การมีส่วนร่วมของประชาชนในการดำเนินงานตามนโยบายของรัฐบาลแต่ละเรื่องมีความแตกต่างกันไป บางกรณีเป็นการมีส่วนร่วมในระดับการแสดงความเห็น บางกรณีเป็นการปรึกษาหารือ บางกรณีเป็นการร่วมตัดสินใจ บางกรณีให้ประชาชนตัดสินใจ (เช่น การออกเสียงประชามติในเรื่องการสร้างโรงไฟฟ้านิวเคลียร์) หรือมีส่วนร่วมหลายระดับไปพร้อมกัน

ขั้นการติดตามตรวจสอบ : การสนับสนุนและส่งเสริมให้ภาคประชาชน ภาควิชาการ รวมทั้งองค์กรวิจัยที่เป็นอิสระ ได้มีข้อมูล ทรัพยากรและงบประมาณเพียงพอในการติดตาม ตรวจสอบและประเมินผลการดำเนินงานตามนโยบายของรัฐบาล จะเป็นกลไกสำคัญที่จะช่วยทำให้เกิดนโยบายที่มีคุณภาพมากยิ่งขึ้น และช่วยลด/ป้องกันปัญหาการคอร์รัปชั่นอีกทางหนึ่ง

ที่ผ่านมาการนำเสนอผลงานของรัฐบาลต่อรัฐสภาในช่วงทุก 1 ปีของการบริหารเป็นเพียงพิธีกรรมที่ปฏิบัติตามข้อกำหนดในรัฐธรรมนูญ ไม่ได้มีการตรวจสอบผลการดำเนินงานอย่างจริงจัง และส่งผลต่อการปรับเปลี่ยนนโยบายให้เหมาะสม

นโยบายหาเสียงของพรรคการเมืองเป็นส่วนสำคัญหนึ่งในระบบการเลือกตั้ง มีแนวโน้มชัดเจนว่าการแข่งขันด้านนโยบายหาเสียงในการเลือกตั้งจะมีความเข้มข้นและดุเดือดมากยิ่งขึ้น การเตรียมออกแบบกฎเกณฑ์กติกาเพื่อรับมือกับเรื่องนี้เป็นความจำเป็นและเป็นการบ้านสำคัญเรื่องหนึ่งของโจทย์ปัญหาคอร์รัปชั่นและโจทย์ปฏิรูปทางการเมืองของประเทศไทย