ตุลาการภิวัฒน์ในสหรัฐอเมริกา (4)

จอห์น มาร์แชล ได้ตัดสินคดีสำคัญคดีหนึ่ง ที่มีผลสำคัญต่อระบบการเงินของสหรัฐอเมริกา คือ คดีระหว่าง “แมคคัลลอช กับ แมรีแลนด์” (McCulloch V. Maryland) คนทั่วไปเรียกกันว่า คดี “ธนาคารแห่งอเมริกา” มูลเหตุเกิดจากรัฐสภาได้ออกพระราชบัญญัติจัดตั้ง “ธนาคารชาติ” ขึ้น เมื่อ พ.ศ. 2349 ซึ่งทำให้เกิดข้อโต้แย้งขึ้นอย่างมาก เพราะมีทั้งฝ่ายที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วย ฝ่ายที่เห็นด้วยมีเหตุผลว่า รัฐบาลควรมีธนาคารชาติเพื่อทำหน้าที่สำคัญ ได้แก่ 1) เป็นแหล่งเก็บรักษาเงินไว้ได้อย่างปลอดภัย 2) เป็นหน่วยงานออกพันธบัตรเพื่อให้รัฐบาลมีเงินจับจ่ายใช้สอยตามนโยบาย 3) เป็นองค์กรกลางในการพิมพ์ธนบัตร แต่ฝ่ายคัดค้านมองเห็นปัญหาสำคัญ คือ รัฐบาลมีหุ้นเพียงส่วนน้อยในธนาคารชาติ จึงไม่มีอำนาจในการแต่งตั้งคณะกรรมการบริหาร ทำให้ไม่อาจควบคุมเงินของตนได้อย่างเต็มที่

ประเด็นเรื่องอำนาจควบคุมธนาคารนี้ ก็ยังแตกความเห็นเป็นสองฝ่าย คือ ฝ่ายที่เห็นว่ารัฐบาลต้องมีอำนาจควบคุมธนาคารชาติ กับฝ่ายที่เห็นว่าถูกต้องแล้วที่รัฐบาลไม่ควรจะเข้าไปควบคุมระบบการเงินและการธนาคารอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด เพราะขณะนั้นรัฐบาลอังกฤษก็ไม่ได้ควบคุมธนาคารแห่งประเทศอังกฤษ

คนส่วนมากในขณะนั้นไม่เห็นด้วยที่จะให้มีธนาคารแห่งเดียวที่มีอำนาจควบคุมเงินของรัฐบาลทั้งหมด เพราะจะทำให้เกิดการผูกขาด ข้อสำคัญคือ จะทำให้นายธนาคารนั้นสามารถใช้อิทธิพลบีบธนาคารอื่นๆ จนถึงต้องเลิกกิจการได้ กลุ่มคนที่มีความเห็นเช่นนี้ จึงพยายามขัดขวางธนาคารชาติอเมริกา ซึ่งรวมทั้งธนาคารของมลรัฐต่างๆ ด้วย

เมื่อธนาคารชาติอเมริกาไปเปิดสาขาที่เมืองบัลติมอร์ ในมลรัฐแมริแลนด์ กลุ่มผู้ที่ไม่เห็นด้วยกับธนาคารชาติมีเสียงข้างมากในรัฐสภาของมลรัฐแมริแลนด์ จึงออกกฎหมายเก็บภาษีธนาคารชาติสูงลิ่ว โดยให้เหตุผลสำคัญว่า รัฐบาลสหรัฐไม่มีสิทธิตามรัฐธรรมนูญที่จะตั้งธนาคารชาติขึ้น การที่รัฐบาลฝืนตั้งธนาคารชาติ จึงเป็นการฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญ มลรัฐแมริแลนด์จึงมีสิทธิที่จะเก็บภาษีจากสาขาธนาคารชาติที่ไปทำธุรกิจในมลรัฐของตน ธนาคารชาติไม่ยอมจ่ายภาษีตามที่เรียกเก็บ จึงเกิดการฟ้องร้องกันขึ้น และเรื่องก็ไปสู่ศาลสูงสุด

ศาลสูงสุดที่มี จอห์น มาร์แชล เป็นประธาน ได้ตัดสินคดีนี้เมื่อ พ.ศ. 2352 ให้ธนาคารชาติเป็นฝ่ายชนะ มาร์แชลให้เหตุผลในคำพิพากษาว่า 1) ธนาคารชาติสหรัฐ เป็นสิ่งจำเป็นในการดำเนินกิจการของรัฐบาล รัฐสภามีสิทธิออกกฎหมายให้จัดตั้งธนาคารได้ เพราะรัฐสภามีอำนาจผ่านกฎหมายใดๆ ก็แล้วแต่ เพื่อให้รัฐธรรมนูญศักดิ์สิทธิ์ 2) มาร์แชลได้ยกหลักการข้อหนึ่งซึ่งเป็นคำกล่าวที่มีชื่อเสียงมากคือ “อำนาจในการเก็บภาษี คืออำนาจในการทำลาย” มาร์แชล ชี้ว่า ธนาคารชาติสหรัฐเป็นหน่วยงานของรัฐบาล ฉะนั้นถ้าให้อำนาจมลรัฐเก็บภาษีรัฐบาลกลางได้ รัฐบาลมลรัฐก็มีอำนาจทำลายหน่วยงานของรัฐบาลกลางได้ เมื่อทำลายได้หน่วยหนึ่งแล้ว ทำไมจะทำลายหน่วยงานอื่นๆ ไม่ได้เล่า ฉะนั้นการที่มลรัฐเพียงมลรัฐเดียวสามารถทำลายองค์กรของรัฐบาลกลางได้ จึงไม่มีเหตุผล กฎหมายที่ออกโดยมลรัฐฉบับนั้นจึงขัดกับรัฐธรรมนูญและไม่มีผลบังคับใช้ได้

อันที่จริง คำพิพากษาฉบับนี้แสดงถึงความ “ไม่อยู่ในร่องในรอย” ของ จอห์น มาร์แชล เพราะให้เหตุผลตรงข้ามกับคดีระหว่าง “มาบิวรี กับ แมดิสัน” เพราะในคดี “มาบิวรี กับ แมดิสัน” มาร์แชลตัดสินว่า รัฐสภาไม่มีอำนาจออกกฎหมายให้ศาลออกหมายบังคับ แต่ในคดีนี้กลับตัดสินให้รัฐสภาสามารถออกกฎหมายให้รัฐบาลตั้งธนาคารชาติได้ นอกจากนี้ในคำพิพากษาที่ชี้ว่า ธนาคารชาติเป็นหน่วยงานหรือองค์กรของรัฐบาลกลาง ก็มีข้อโต้แย้งสำคัญว่าไม่น่าจะถูกต้อง เพราะรัฐบาลไม่ใช่เจ้าของหุ้นใหญ่ จึงไม่มีอำนาจควบคุมธนาคารนี้แต่อย่างใด

อย่างไรก็ดี ณ เวลานั้น มาร์แชล มี “บารมี” สูงมากแล้ว เพราะได้สร้างชื่อเสียงจนเป็นที่ยอมรับอย่างสูงของมหาชนมาเป็นเวลาถึง 18 ปี และขณะนั้นก็ไม่มีศัตรูของมาร์แชลคนไหนตั้งใจจะ “ต่อกร” กับมาร์แชล สาธารณชนจึงไม่ใคร่จะสนใจกับความไม่คงเส้นคงวาในคำพิพากษาของมาร์แชลฉบับนี้

เหตุผลสำคัญที่ทำให้คำพิพากษาฉบับนี้ได้รับการยอมรับทั้งๆ ที่ระบุเหตุผลสำคัญขัดแย้งกับคำตัดสินเดิม น่าจะเป็นเพราะแท้ที่จริงแล้ว หลักการในคำพิพากษานี้เป็นหลักการที่ถูกต้อง ขณะที่คำพิพากษาในคดีมาบิวรีนั้น น่าเชื่อว่ามาร์แชลตัดสินโดยมี “อคติ” เป็นพื้นฐานสำคัญ เพราะมาร์แชลกับเจฟเฟอร์สันเป็น “คู่อริ” ทางการเมือง ที่มีรากฐานความคิดและทฤษฎีตรงข้ามกัน และ “ขับเคี่ยว” กันมานานก่อนจะมานั่งในตำแหน่งสูงสุดคนละตำแหน่ง ฝ่ายหนึ่งเป็นประธานาธิบดี ฝ่ายหนึ่งเป็นประธานศาลสูงสุด และต่างก็หาช่องทาง “ขับเคี่ยว” กันต่อไป

การเมืองอเมริกัน จึงเป็นการต่อสู้กันของ “ปุถุชน” ที่ต่างไปไม่พ้น “อคติ” แต่ทุกคนต่างถูกตรวจสอบทั้งโดยกลไกต่างๆ ในระบบ และโดยมติมหาชน

คำพิพากษาของมาร์แชลฉบับนี้ มีนักเขียนบางคนเห็นว่าเป็นฉบับที่สำคัญที่สุดที่มาร์แชลได้เขียนขึ้น เพราะเป็นคำพิพากษาที่ชี้ขาดชัดเจนว่า รัฐบาลกลางมีอำนาจเหนือมลรัฐ ซึ่งทุกฝ่ายยอมรับปฏิบัติโดยดุษฎีสืบมา

แต่คำพิพากษาของมาร์แชลก็ไม่ได้รับการยอมรับเสมอไป ที่ชัดเจนคือ ในคดีที่มลรัฐจอร์เจียได้ขับไล่อินเดียนแดงกลุ่มหนึ่งออกจากที่ซึ่งรัฐบาลได้ทำสัญญาให้ไว้ ต่อมามีคนผิวขาวกลุ่มหนึ่งอยากเข้าไปยึดครองเป็นของตัว จึงใช้อำนาจมลรัฐขับไล่ ประธานาธิบดี แอนดรู แจ็คสัน เห็นด้วยกับมลรัฐจอร์เจีย เพราะท่านเองก็เกลียดอินเดียนแดงและเคยต่อสู้กับอินเดียนแดงมาแล้ว คดีขึ้นสู่การพิจารณาของศาลสูงสุดเมื่อ พ.ศ. 2375 ซึ่งเป็นช่วงบั้นปลายชีวิตของมาร์แชลแล้ว อีกราวสามปีหลังจากนั้นเขาก็ถึงแก่มรณกรรม มาร์แชลตัดสินให้มลรัฐจอร์เจียคืนที่ดินนั้นแก่อินเดียนแดง แต่คำพิพากษานั้นกลายเป็นหมัน มลรัฐจอร์เจียไม่ยอมปฏิบัติตาม และประธานาธิบดี แอนดรู แจ็คสัน ก็ไม่ดำเนินการใดๆ ศัตรูของแจ็คสันได้ “ออกข่าว” ว่า แจ็คสันพูดถึงเรื่องนี้ว่า “เมื่อ จอห์น มาร์แชล พิพากษาได้ ก็ควรให้แกหาทางบังคับให้เป็นไปตามกฎหมายด้วย” แต่คำกล่าวนี้ไม่มีใครพิสูจน์ได้ว่า แจ็คสันพูดจริงหรือไม่

โดยที่อินเดียนแดงในขณะนั้นเป็นเพียงชนกลุ่มน้อยที่ไม่มี “อิทธิฤทธิ์” อะไรแล้วในสหรัฐ มติมหาชนโดยมากจึงมิได้มองอินเดียนแดงเป็น “ประชาชน” เท่าเทียมกับคนทั่วไป โดยเฉพาะกับคนผิวขาว ถึงแม้จะมีสถานะเป็นประธานศาลสูงสุดและได้ตัดสินชี้ขาดให้คืนสิทธิอันชอบธรรมและถูกต้องตามกฎหมายแล้ว มาร์แชลก็ไม่สามารถช่วยคนอินเดียนแดงเหล่านั้นได้ เพราะคนผิวขาวมีเจตจำนงอันแน่วแน่ที่จะครอบครองแผ่นดินผืนนี้ จึงไม่แปลกอะไรที่ต่อมาก็เกิดกรณีสังหารหมู่ที่ลำธารวูนเด็ดนี และลูกหลานชาวอินเดียนแดงก็ได้แต่เพียงฟ้องร้องชาวโลกด้วยการจารึกความทรงจำอันขมขื่นไว้ในงานวรรณกรรมอย่าง “ฝังหัวใจข้าไว้ที่วูนเด็ดนี”