ปฏิรูปประเทศไทย(3)

ปัญหาใหญ่ที่เป็นปัญหาเรื้อรังในระบบการเมืองไทยมานานยังมีอีก 3 ปัญหา คือ 1) ปัญหาเสถียรภาพและประสิทธิภาพของรัฐบาล 2) ปัญหาการ “ขายตัว” ของ สส. และ 3) ปัญหานายกรัฐมนตรีไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน

ก่อนรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 รัฐบาลมีทั้งปัญหาเสถียรภาพและประสิทธิภาพ โดยมีการแยกกลุ่มตั้งพรรคการเมืองกันหลากหลาย รัฐบาลจึงต้องเป็นรัฐบาลผสมจากหลายพรรค ทำให้เกิดทั้งปัญหาการขาดเอกภาพในการบริหารประเทศ และขณะเดียวกันก็ทำให้รัฐบาลสามารถ “แก้ตัว” ไม่ทำตามสัญญาที่หาเสียงไว้กับประชาชนโดยอ้างว่าเพราะเป็นรัฐบาลผสม นอกจากนั้น แต่ละพรรคการเมืองมักต้องตั้ง สส.เข้าไปเป็นรัฐมนตรี ทำให้เกิดระบบการ “คุมเสียง” ในพรรค สส.คนใดมี “บารมี” ซึ่งมักอยู่บนฐานทางการเงิน ถ้าสามารถหาเสียงสนับสนุนจาก สส.ได้จำนวนหนึ่งก็จะได้โควตาเป็นรัฐมนตรี และรัฐมนตรีคนนั้นก็ต้องมีหน้าที่ “ดูแล” สส.ในสังกัด เพื่อให้คอยยกมือสนับสนุนรัฐบาล รัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ จึงเพิ่มจำนวนรัฐมนตรีในคณะรัฐมนตรีออกไปเรื่อยๆ ขณะที่จำนวนกระทรวงมีเท่าเดิม จึงต้องไปเพิ่มตำแหน่งรองนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีช่วย ในบางประเทศ เช่น อังกฤษ เฉพาะรัฐมนตรีว่าการเท่านั้นที่มีสิทธิประชุมคณะรัฐมนตรี เพื่อให้สามารถรักษาความลับและเอกภาพของแต่ละกระทรวง แต่ของเรารัฐมนตรีทุกคนเข้าประชุมในคณะรัฐมนตรีได้หมด

รัฐธรรมนูญฉบับ 2540 ได้พยายามแก้ปัญหานี้ด้วยกลไกทางรัฐธรรมนูญหลายประการ ได้แก่ 1) กำหนดจำนวนคณะรัฐมนตรีไว้ให้มีรัฐมนตรีรวมแล้วไม่เกิน 35 คน 2) ให้มีระบบ สส.บัญชีรายชื่อเพื่อให้สามารถเลือกบุคคลที่มีความรู้ความสามารถเหมาะสมเข้ามาร่วมคณะรัฐมนตรี ซึ่งจะทำให้ระบบพรรคเข้มแข็ง และนายกรัฐมนตรีมีอำนาจมากขึ้นตามแนวคิด “นายกรัฐมนตรีเข้มแข็ง” (Strong Prime Minister) 3) กำหนดให้ สส.ที่รับตำแหน่งรัฐมนตรีต้องพ้นจากความเป็น สส. นอกจากเพื่อแยกหน้าที่บริหารและนิติบัญญัติออกจากกัน ยังมีเหตุผลสำคัญให้ สส.ที่ไปเป็นรัฐมนตรีต้องขึ้นต่อนายกรัฐมนตรี เพราะถ้าถูกปลดก็จะหมดอำนาจไปเลย ไม่สามารถกลับไปเป็น สส.ที่สามารถ “คุกคาม” นายกรัฐมนตรีหรือรัฐบาลได้อีก

รัฐธรรมนูญฉบับ 2540 ยังเพิ่มความเข้มแข็งให้แก่นายกรัฐมนตรีและเสถียรภาพของรัฐบาล โดยกำหนดให้ สส.ต้องสังกัดพรรค และถ้าถูกขับออกจากพรรคก็จะพ้นจากความเป็น สส. ด้วยกฎเกณฑ์ดังกล่าวมีที่มาจากปัญหาการ “ขายตัว” ของ สส.ในสภา โดยเป็นปัญหาที่มีมาช้านานในระบบการเมืองไทย ทำให้รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2511 ซึ่งร่างออกมาหลังจากจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ยึดอำนาจตั้งแต่ พ.ศ. 2500 ต่อเนื่องมาถึงสมัยจอมพลถนอม กิตติขจร ซึ่งทำการ “แช่แข็ง” ระบบการเลือกตั้งถึง 10 ปีเศษ รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวจำกัดบทบาทของ สส.มาก รวมทั้งห้ามเป็นรัฐมนตรี จนทำให้ ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ในขณะนั้น ตั้งฉายารัฐธรรมนูญฉบับนั้นว่าเป็น “รัฐธรรมนูญฟันปลอม” และเปรียบเทียบว่า ถ้าประเทศไทยเป็นที่ดินขนาด 100 ตารางวา รัฐธรรมนูญฉบับ 2511 ก็เสมือนปลูกบ้านให้เผด็จการทหารอยู่กินเนื้อที่ถึง 90 ตารางวา เหลือ 10 ตารางวา ให้นักการเมืองวิ่งหรือเดินเล่นรอบๆ บ้าน เข้าบ้านไม่ได้ แม้กระนั้นก็เกิดปัญหาการ “ขายเสียงในสภา” กันมากมาย ดังที่ พ.อ.ณรงค์ กิตติขจร ได้พูดไว้ชัดเจนในภาพยนตร์สารคดี 40 ปี 14 ตุลา ว่าการประชุมสภาแต่ละครั้งต้องเตรียมเงินไปแจก เพื่อมิให้มีการอภิปรายก่อกวน หรือยกมือเป็นฝ่ายตรงข้ามรัฐบาล จนเป็นเหตุให้จอมพลถนอมทำรัฐประหารยึดอำนาจตนเองเมื่อวันที่ 10 พ.ย. 2514 และนำไปสู่เหตุการณ์ 14 ต.ค. 2516

หลัง 14 ต.ค. 2516 เมื่อมีการเลือกตั้งครั้งแรก ก็มีการขายตัวของ สส.ในสภาทำให้เกิดการ “จารึกบนหนังหมา” จนเป็นข่าวอื้อฉาว

การขายตัวของ สส. ทำให้เกิดกฎเหล็กเรื่องให้ สส.ต้องสังกัดพรรคการเมือง แม้ภายหลังจะมีการผ่อนคลายให้ สส.เป็นอิสระในการลงมติได้บ้าง แต่ก็ยังมีกลไกอื่นของระบอบ “ธนาธิปไตย” กด สส.อย่างเป็นระบบ ครบวงจร จนทำให้สภากลายเป็น “สภาทาส” ดังที่เห็นกันอยู่ ขณะนี้มีประเด็นเรียกร้องในขบวนปฏิรูปการเมืองให้ยกเลิกกฎเกณฑ์ให้ สส.ไม่ต้องสังกัดพรรค ก็น่าจะเป็นกลไกแก้ปัญหาระดับหนึ่ง ให้ผู้สมัครประกาศตัวตั้งแต่ต้นที่จะไม่สังกัดพรรคใด แต่ก็คงแก้ปัญหาได้ในแง่หนึ่งเท่านั้น เพราะในวุฒิสภาก็กำหนดให้สมาชิกต้องไม่สังกัดพรรค แต่ก็มีจำนวนมากที่ถูกครอบงำโดยพรรคอยู่ดี ฉะนั้นการ “ปฏิรูป” เพื่อแก้ปัญหานี้ คงต้องสร้างกลไกเชิงโครงสร้างหรือระบบเพื่อให้แก้ปัญหาได้อย่างแท้จริงต่อไป

“รูปแบบ” ที่กลายเป็นปัญหาในระบบการเมืองไทยคือ ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่ต้องกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญว่าต้องมาจากการเลือกตั้ง กระแสเรียกร้องดังกล่าวน่าจะเกิดจากในอดีตที่มี “ข้าราชการประจำ” เข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรี โดยส่วนใหญ่คือข้าราชการทหาร ตำแหน่งผู้บัญชาการเหล่าทัพ ทำให้ประเทศมีสภาพเป็น “เผด็จการ” อย่างชัดแจ้ง

การเรียกร้องให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง นอกจากเป็นการป้องกันผู้มีอำนาจทางทหารหรือตำรวจเข้ามานั่งคร่อมตำแหน่งแล้ว ยังต้องการให้ได้ผู้นำประเทศที่ได้สัมผัสประชาชนโดยตรงผ่านกระบวนการหาเสียงเลือกตั้งด้วย โดยเชื่อว่ากระบวนการดังกล่าวจะทำให้ได้นายกรัฐมนตรีที่รู้ปัญหารู้ความทุกข์ของราษฎร รวมทั้งไม่ต้องการให้มีการ “ชุบมือเปิบ” ได้คนที่มีอำนาจแฝงมาดำรงตำแหน่งด้วย การต่อต้าน พล.อ.สุจินดา คราประยูร ด้วยวาทกรรมว่าไม่ต้องการคน “ตระบัดสัตย์” เข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรี เพราะเคยประกาศแล้วว่าจะไม่รับตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ส่วนหนึ่งเพราะเป็นข้อคัดค้านที่มีน้ำหนัก นอกจากนั้นยังเพราะไม่ต้องการได้บุคคลที่มีอำนาจโดยตรงในกองทัพเข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรีด้วย

ย้อนไปในสมัยที่มีการรณรงค์ “ไม่เอา” พล.อ.เปรม เป็นนายกรัฐมนตรี จน พล.อ.เปรม ต้องประกาศว่า “ผมพอแล้ว” ส่วนหนึ่งนอกจากเพราะ “เบื่อป๋า” แล้ว ก็ยังเพราะไม่ต้องการผู้ที่มีบารมีสูงทางทหารมาเป็นนายกรัฐมนตรีนั่นเอง

ปัญหาเหล่านี้คือเหตุปัจจัยให้มีการกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญว่า นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง แต่ข้อกำหนดตายตัวดังกล่าว ทำให้ได้นายกรัฐมนตรีจากการเลือกตั้งอย่าง พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ ซึ่งคงปฏิเสธไม่ได้ว่าท่านเป็นชนวนสำคัญทำให้เกิด รสช. 2534 ขณะที่นายกรัฐมนตรีจากการเลือกตั้งอย่าง พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ก็มีส่วนสำคัญทำให้เกิดรัฐประหาร 2549 และบัดนี้ก็ได้นายกรัฐมนตรีจากการเลือกตั้งที่ “ดูไม่จืด” อย่าง ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร การกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้งจึงมิใช่หลักประกันว่าจะได้ผู้เหมาะสมมาเป็นนายกรัฐมนตรี ขณะเดียวกัน ก็กลายเป็นการ “ปิดล็อก” ทางการเมือง ทำให้ปิดกั้นการหาบุคคลที่เหมาะสมเป็นนายกรัฐมนตรีด้วย จึงเกิดเสียงเรียกร้องให้ตัดบทบัญญัติว่านายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้งออกจากรัฐธรรมนูญ