การสิ้นสุดความเป็นนายกรัฐมนตรีกรณีโอนย้ายนายถวิล เปลี่ยนศรี

เมื่อวันที่ 2 เม.ย. 2557 ศาลรัฐธรรมนูญมีมติเป็นเอกฉันท์รับคำร้องที่ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 91 ประกอบมาตรา 182 วรรคสาม ว่า ความเป็นรัฐมนตรีของ น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี สิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 182 วรรคหนึ่ง (7) ประกอบมาตรา 268 หรือไม่ โดยให้นายกรัฐมนตรีชี้แจงแก้ข้อกล่าวหาภายใน 15 วันนับแต่วันรับสำเนาคำร้อง

เหตุแห่งคดีนี้ สืบเนื่องมาจากการที่นายถวิล เปลี่ยนศรี เมื่อครั้งดำรงตำแหน่งเลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ ถูกโอนย้ายจากตำแหน่ง ซึ่งต่อมานายถวิลได้ฟ้องคดี จนท้ายที่สุด ศาลปกครองสูงสุดในคดีหมายเลขแดงที่ อ.33/2557 ได้มีคำพิพากษาว่า การโอนย้ายดังกล่าวเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และให้เพิกถอนประกาศฯ ดังกล่าว และให้ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินการเพื่อให้นายถวิล เปลี่ยนศรี กลับคืนสู่ตำแหน่งเดิมภายใน 45 วัน

จากนั้น นายไพบูลย์ นิติตะวัน และคณะรวม 28 คน เข้าชื่อร้องต่อประธานวุฒิสภา ให้ส่งคำร้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยว่า ความเป็นรัฐมนตรีของ น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี สิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 182 วรรคหนึ่ง (7) ประกอบมาตรา 268 หรือไม่ เนื่องจากศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาว่าการโอนย้ายนายถวิล เปลี่ยนศรี เป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ผู้ร้องเห็นว่า การกระทำของนายกรัฐมนตรีเป็นการใช้สถานะหรือตำแหน่งการเป็นนายกรัฐมนตรีเข้าไปแทรกแซงเพื่อประโยชน์ของตนเอง ของผู้อื่น หรือของพรรคการเมือง ในการแต่งตั้งหรือโอนข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำและมิใช่ข้าราชการการเมือง และเป็นการให้ข้าราชการดังกล่าวพ้นจากตำแหน่ง โดยมิใช่เป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ในการบริหารราชการตามนโยบายที่ได้แถลงต่อรัฐสภาและมิได้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ อันเป็นการต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญ ที่เข้าไปก้าวก่ายหรือแทรกแซงเพื่อประโยชน์ของตนเอง ของผู้อื่น หรือของพรรคการเมือง ไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อม ในเรื่องการบรรจุ แต่งตั้ง โยกย้าย โอน เลื่อนตำแหน่ง และเลื่อนเงินเดือนของข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำและมิใช่ข้าราชการการเมือง พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ กิจการที่รัฐถือหุ้นใหญ่ หรือราชการส่วนท้องถิ่น

การพิจารณากรณีดังกล่าวต้องเริ่มจากเป็นกรณีที่ต้องยกคำร้องได้หรือไม่ เหมือนเมื่อครั้งที่นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ถูกร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญให้วินิจฉัยเรื่องสมาชิกภาพความเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำสั่งให้จำหน่ายคดี โดยให้เหตุผลว่านายอภิสิทธิ์พ้นจากความเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไปแล้วโดยการยุบสภา

อย่างไรก็ตาม ศาลรัฐธรรมนูญอาจพิจารณาในประเด็นของ น.ส.ยิ่งลักษณ์ แตกต่างจากคดีของนายอภิสิทธิ์ เพราะกรณี น.ส.ยิ่งลักษณ์ แม้จะพ้นจากตำแหน่งไปแล้วก็ตาม แต่ก็ยังปฏิบัติหน้าที่นายกรัฐมนตรีในระหว่างรักษาการอยู่ ส่วนกรณีของนายอภิสิทธิ์ เมื่อพ้นจากตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไปแล้ว ไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่รักษาการใดๆ อีก

นอกจากนั้น ศาลรัฐธรรมนูญอาจวินิจฉัยให้ยกคำร้องด้วยเหตุใดๆ เช่น การกระทำของนายกรัฐมนตรีไม่เป็นการกระทำต้องห้าม ฯลฯ

แต่หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า การกระทำของนายกรัฐมนตรีเป็นการกระทำต้องห้ามตามบทบัญญัติดังกล่าวแล้ว ก็น่าจะต้องวินิจฉัยให้ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงด้วย ส่วนรัฐมนตรีอื่นๆ ในคณะรัฐมนตรีจะต้องพ้นจากตำแหน่งทั้งคณะตามมาตรา 180 วรรคหนึ่ง (1) ด้วยหรือไม่นั้น ขณะนี้ยังไม่มีความชัดเจน โดยมีความเห็นทางกฎหมายในประเด็นนี้เป็น 2 แนวทาง

แนวแรก เห็นว่า ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเฉพาะตัว และรัฐมนตรีคนอื่นๆ ที่เหลือในคณะรัฐมนตรียังต้องปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่ตามมาตรา 181

ศาลรัฐธรรมนูญยังเคยมีคำวินิจฉัยที่ 1213/2551 ในคดีของนายสมัคร สุนทรเวช อดีตนายกรัฐมนตรี (คดีชิมไปบ่นไป) ซึ่งวินิจฉัยว่า นายสมัครกระทำการอันต้องห้ามตามมาตรา 267 มีผลให้ความเป็นรัฐมนตรีของนายสมัครสิ้นสุดลงเฉพาะตัว และเป็นเหตุให้รัฐมนตรีทั้งคณะพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 180 วรรคหนึ่ง (1) แต่ด้วยความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีเป็นการสิ้นสุดลงเฉพาะตัว ทำให้รัฐมนตรีในคณะรัฐมนตรีที่เหลือจึงอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่ตามมาตรา 181

ในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเฉพาะตัว และให้คณะรัฐมนตรีที่เหลือปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้ คณะรัฐมนตรีจะต้องมอบหมายให้รองนายกรัฐมนตรีคนใดคนหนึ่งเป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่แทนนายกรัฐมนตรีต่อไป

แนวทางที่สอง เห็นว่า คณะรัฐมนตรีทั้งคณะต้องพ้นจากตำแหน่งพร้อมกับนายกรัฐมนตรี โดยผลของมาตรา 180 วรรคหนึ่ง (1) ซึ่งบัญญัติให้คณะรัฐมนตรีทั้งคณะพ้นจากตำแหน่งเมื่อความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงตามมาตรา 182 ก็จะมีปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อไปว่าการบริหารราชการแผ่นดินจะดำเนินไปอย่างไร

ประเด็นนี้มีความเห็นแตกต่างกันอีกเริ่มจากมีการมองว่าการบริหารราชการแผ่นดินยังคงดำเนินต่อไปได้โดยปลัดกระทรวงต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 จนกว่าจะมีคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ แต่คงจะดำเนินการใดๆ ในทางนโยบายนอกเหนือจากการปฏิบัติราชการประจำไม่ได้

ความเห็นอื่นก็คือจะต้องมีการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีขึ้นใหม่แทนที่ แม้ว่าในขณะนี้จะยังไม่มีสภาผู้แทนราษฎรก็ตาม โดยให้วุฒิสภาดำเนินการพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี และให้ประธานวุฒิสภาเป็นผู้นำความขึ้นกราบบังคมทูลเพื่อทรงมีพระบรมราชโองการแต่งตั้งบุคคลดังกล่าวเป็นนายกรัฐมนตรี และเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการดังกล่าว โดยอาศัยมาตรา 172 และ 173 ซึ่งใช้บังคับโดยอนุโลมในฐานะกฎหมายใกล้เคียง

หรือบางท่านอาจเห็นว่าการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีในลักษณะดังกล่าวเป็นการอาศัยอำนาจตามมาตรา 7 ที่เป็นบทบัญญัติที่ใช้อุดช่องว่างแห่งกฎหมายเมื่อไม่มีบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญบังคับแก่กรณี แต่ความเห็นในแนวทางนี้ยังมีความไม่ชัดเจนในประเด็นข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องบางประการ เช่น การที่มาตรา 171 วรรคสอง กำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ทำให้เกิดปัญหาว่าวุฒิสภาจะเสนอชื่อบุคคลที่ไม่ใช่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในกรณีนี้ได้หรือไม่

การที่มาตรา 132 ให้อำนาจวุฒิสภาที่จะประชุมทำหน้าที่พิจารณาในระหว่างที่มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรได้เฉพาะในเรื่องที่กำหนดไว้ ทำให้เกิดปัญหาว่าวุฒิสภาจะประชุมเพื่อพิจารณาแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีได้หรือไม่ หรือการที่มาตรา 171 วรรคสาม กำหนดให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ทำให้เกิดปัญหาว่า ประธานวุฒิสภาจะทำหน้าที่ดังกล่าวได้หรือไม่

ขณะนี้องค์กรตามรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องคงต้องรอผลการพิจารณาของของศาลรัฐธรรมนูญเสียก่อนว่าศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัยในประเด็นหลักอย่างไร