จังหวัดจัดการตนเอง

ข้อเสนอ “จังหวัดจัดการตนเอง” หรือมีคำที่มักเรียกใช้ว่า “จังหวัดปกครองตนเอง” กำลังกลายเป็นกระแสจนเป็นที่สนอกสนใจของคนในสังคมไทยที่มีแนวคิดการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงมักทำให้เวลามีประชุมสัมมนา หรือมีการจัดเวทีการปฏิรูปประเทศไทย จะมีหัวข้อเสนอเกี่ยวกับการกระจายอำนาจในเรื่อง “จังหวัดปกครองตนเอง” เป็นวาระสำคัญที่ทุกคนให้ความสนใจเป็นพิเศษเสมอๆ

ไม่ว่าจะเรียกเป็นคำว่า “จังหวัดจัดการตนเอง” หรือ “จังหวัดปกครองตนเอง” ก็สอดรับกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ในหมวดว่าด้วยแนวนโยบายแห่งรัฐ มาตรา 78 (3) กำหนดให้รัฐต้องกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการของท้องถิ่นได้เอง ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดนคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น

ผมมักไปร่วมในเวทีสัมมนาที่เกี่ยวกับการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นหลายๆ เวที ไม่ว่าจะเป็นเวทีในระดับมหาวิทยาลัย เวทีของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เวทีของสถาบันพระปกเกล้า และแม้กระทั่งเวทีของ กปปส. เพื่อไปรับฟังข้อคิดเห็นและได้เอกสารที่เป็นร่าง พ.ร.บ.การบริหารจังหวัดปกครองตนเอง ซึ่งมีหลายจังหวัดที่ภาคประชาสังคม องค์กรพัฒนาเอกชน (NGO) รวมทั้งหน่วยงานต่างๆ ที่ร่วมกันเคลื่อนไหว เพื่อแสดงเจตจำนงเกี่ยวกับจังหวัดจัดการตนเอง และมีตัวแทนร่วมร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดจัดการตนเอง เช่น จ.เชียงใหม่ หนองบัวลำภู อุบลราชธานี รวมทั้งจังหวัดอื่นๆ โดยเมื่อประมวลโครงสร้างและองค์ประกอบของจังหวัดจัดการตนเองที่จังหวัดต่างๆ เสนอนั้น มีประเด็นที่จะนำเสนอและข้อวิพากษ์วิจารณ์ต่อไปนี้

ประการที่ 1 การแสดงเจตจำนงเพื่อจัดตั้งจังหวัดจัดการตนเอง เมื่อจังหวัดใดมีความพร้อมทั้งด้านสาธารณูปโภค สาธารณูปการ ศักยภาพ รายได้ ประชาชนสามารถแสดงเจตจำนงและร่วมมือกับภาคส่วนต่างๆ ในจังหวัด เพื่อร่าง พ.ร.บ.การบริหารจังหวัดจัดการตนเองขึ้นมา และให้ดำเนินการออกเสียงประชามติร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าว และให้มีข้อกำหนดหลักเกณฑ์การจัดทำประชามติจัดตั้งจังหวัดจัดการตนเอง

ประการที่ 2 การจัดความสัมพันธ์การบริหารจังหวัด ระหว่างรัฐบาล (ส่วนกลาง) ราชการส่วนภูมิภาค และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยอยู่ภายใต้เงื่อนไข การต้องปรับเปลี่ยนวิธีคิดในการพัฒนาประเทศใหม่ โดยใช้หลักว่า ชุมชนท้องถิ่นต้องเป็นฐานในการพัฒนาประเทศ ซึ่งจะทำให้อำนาจหน้าที่ในการจัดบริการสาธารณะเปลี่ยนระบบไปจากเดิม นั่นก็คือการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการจัดบริการสาธารณะ ซึ่งสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 283

ประเด็นดังกล่าวนี้จะทำให้กลับมาคิดถึงอำนาจหน้าที่ของรัฐส่วนกลางที่จะต้องทำในฐานะที่ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวกันจะแบ่งแยกมิได้ ตามรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 1 และส่วนหนึ่งประเทศไทยยังมีความเป็นรัฐเดี่ยว และหน้าที่ของรัฐที่สำคัญ เช่น หน้าที่ทางด้านการป้องกันประเทศ หน้าที่ด้านความมั่นคง ด้านกระบวนการยุติธรรม (ศาล) ด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ (การทูต) ด้านระบบการเงินการคลัง รวมทั้งด้านการพัฒนาเศรษฐกิจโดยภาพรวม ซึ่งยังคงไว้เป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐส่วนกลาง สิ่งที่จะต้องพิจารณาในการบริหารจังหวัดท่ามกลางข้อเสนอจังหวัดจัดการตนเอง ว่าราชการส่วนภูมิภาคยังคงมีความจำเป็นอยู่หรือไม่ เพราะข้อเสนอจังหวัดจัดการตนเองนั้น ได้ทำให้ระบบการบริหารราชการส่วนภูมิภาคเริ่มที่จะหมดไปในอนาคต

ประการที่ 3 การปรับเปลี่ยนโครงสร้างระบบการบริหารราชการภายในจังหวัด มีข้อพิจารณาให้ปรับเปลี่ยนโครงสร้างภายในจังหวัด โดยค่อยๆ ทำให้ระบบราชการส่วนภูมิภาคในจังหวัดหมดไป ซึ่งวิธีการปรับเปลี่ยนมีข้อเสนอให้ยกเลิกระบบราชการส่วนภูมิภาคโดยทันที กับให้จังหวัดที่มีความพร้อมยกฐานะขึ้นเป็นจังหวัดจัดการตนเองแบบค่อยเป็นค่อยไป ซึ่งมีการนำเสนอว่า ในระยะแรกยกฐานะจังหวัดที่มีความพร้อม 15 จังหวัด ขึ้นเป็นจังหวัดจัดการตนเอง และในระยะที่สองก็ยกอีก 15 จังหวัดขึ้นเป็นจังหวัดการตนเอง ส่วนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในจังหวัด ในระดับต่ำกว่าจังหวัด ในระดับล่าง (Lower Tier) ให้ยกให้มีระบบเดียว คือ ระบบเทศบาล โดยให้ยกฐานะองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เป็นเทศบาลทั้งหมด

ประการที่ 4 โครงสร้างและองค์ประกอบของจังหวัดจัดการตนเอง มีการนำเสนอให้แบ่งออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ ส่วนที่ 1 สภาจังหวัดจัดการตนเอง ซึ่งทำหน้าที่เป็นนิติบัญญัติ และควบคุมการบริหารของผู้ว่าราชการจังหวัดจัดการตนเอง ส่วนที่ 2 ผู้ว่าราชการจังหวัดจัดการตนเอง กำหนดให้มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง มีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดนโยบาย และการบริหารจังหวัดจัดการตนเอง เป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการและพนักงานภายในจังหวัด ส่วนที่ 3 สภาพลเมืองจังหวัดจัดการตนเอง ประกอบด้วยบุคคลที่มีความรู้ ความสามารถ และมีประสบการณ์จากองค์กรต่างๆ ในจังหวัด เช่น องค์กรภาคประชาสังคม องค์กรชุมชน องค์กรด้านวิชาการ (ผู้ทรงคุณวุฒิ) หรืออาจจะมีองค์กรภาคธุรกิจ มีอำนาจหน้าที่ในการร่วมวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของจังหวัด เป็นที่ปรึกษาให้ข้อเสนอแนะแก่ผู้บริหารจังหวัด และตรวจสอบการใช้อำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดจัดการตนเอง

ประการที่ 5 การปรับเปลี่ยนวิธีการจัดทำงบประมาณแผ่นดิน เพื่อทำให้ศักยภาพทางด้านการเงินการคลัง และการพัฒนารายได้ในการบริหารจังหวัดมีความมั่นคงที่จะทำหน้าที่ในการจัดการบริการสาธารณะ โดยมีข้อเสนอให้ใช้จังหวัดเป็นฐานงบประมาณแทนกระทรวงและกรม ส่วนการเก็บภาษีอากรค่าธรรมเนียม และรายได้อื่นๆ นั้น ต้องพัฒนาศักยภาพให้จังหวัดเป็นผู้จัดเก็บภาษีโดยตรง และแบ่งสัดส่วนรายได้ระหว่างรัฐบาลกับจังหวัดจัดการตนเองและท้องถิ่น ในสัดส่วนให้ท้องถิ่นร้อยละ 60 และรัฐบาลกลางร้อยละ 40

ประการที่ 6 การปฏิรูปการกระจายอำนาจในแนวทางของจังหวัดจัดการตนเอง ทำให้ในที่สุดโครงสร้างอำนาจในการบริหารราชการแผ่นดินในอนาคตจะเหลือเพียง 2 ระดับเท่านั้น ได้แก่ ระดับการบริหารราชการส่วนกลาง ประกอบด้วย สำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง กรม หรือสำนักที่มีฐานะเทียบเท่ากระทรวงหรือกรม ระดับราชการส่วนท้องถิ่น มี 2 ระดับ ได้ระดับบน (Upper Tier) ได้แก่ จังหวัดจัดการตนเอง และระดับล่าง (Lower Tier) ไก้แก่ เทศบาล

ผมเข้าใจว่าจังหวัดจัดการตนเองจะประสบความสำเร็จได้ ตามแนวคิดการปฏิรูปการกระจายอำนาจนั้น ต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไข การคืนอำนาจให้ประชาชนมีสิทธิในฐานะเจ้าของประเทศ ที่ควรจะมีหน้าที่ในการที่จะดูแลชุมชนท้องถิ่นของตนเองและให้รู้จักจัดการตนเอง และการปรับเปลี่ยนโครงสร้างอำนาจทั้งในแง่ของการถ่ายโอน ในแง่การจัดสัดส่วนรายได้ การปฏิรูปกฎหมาย และการส่งเสริมประชาชนให้เป็นพลเมืองในฐานะเจ้าของชุมชนท้องถิ่น รวมทั้งส่งเสริมแนวทางการบริหารจัดการในแนวทางธรรมาภิบาลเป็นสำคัญ