กู้ 2 ล้านล้านล่มรัฐบาลป่วน-ศก.แย่

โดย...เกียรติศักดิ์ ผิวเกลี้ยง

วันนี้ถือเป็นวันประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทย เมื่อคณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจะลงมติตัดสินว่า ร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ผิดกฎหมายรัฐธรรมนูญหรือไม่ ซึ่งไม่ว่าผลจะออกมาเป็นอย่างไร เรื่องนี้จะถูกจารึกไว้เป็นคดีตัวอย่าง

มีการประเมินกันว่า พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท น่าจะรอดยาก เพราะในแง่ของวิธีการออกตรากฎหมาย เมื่อนำไปเทียบกับกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญตัดสินการแก้กฎหมายรัฐธรรมนูญเรื่องที่มาของวุฒิสมาชิก (สว.) ที่ไม่ถูกต้องทั้งขั้นตอนและเนื้อหา ทำให้มีการมองกันว่า ร่าง พ.ร.บ. 2 ล้านล้านบาท ไม่น่าจะพ้นผิด โดยเฉพาะในส่วนของขั้นตอนการตรากฎหมายมีการกดบัตรแทนกันเหมือนตอนแก้กฎหมายที่มา สว. จนส่งผลให้วิธีการดำเนินการไม่ชอบ

ในแง่ของเนื้อหาของร่าง พ.ร.บ. จากผู้เชี่ยวชาญด้านการเงินการคลังที่ส่วนใหญ่ผ่านการเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ที่ศาลรัฐธรรมนูญเรียกไปให้ความเห็นก่อนที่จะปิดการไต่สวน มีความเห็นตรงกันว่า เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท เป็นเงินของแผ่นดิน การเบิกจ่ายจะต้องเป็นไปตามวิธีการงบประมาณ ต่างจากที่ระบุในร่าง พ.ร.บ. ที่ระบุว่า เงินกู้ไม่ใช่เงินของแผ่นดิน และไม่ต้องนำส่งคลัง สามารถนำไปใช้จ่ายในโครงการลงทุน 2 ล้านล้านบาทได้เลย

นอกจากนี้ ผู้เชี่ยวชาญยังมองว่า การกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท เป็นการทำลายระบบงบประมาณของแผ่นดิน ทำให้การบริหารจัดการหนี้ของประเทศทำได้ลำบาก เพราะรัฐบาลในอนาคตก็จะมีการกู้เงินนอกงบประมาณในลักษณะนี้อีกเป็นจำนวนมาก

เมื่อพิจารณาน้ำหนักจากกระบวนการและเนื้อหาของร่าง พ.ร.บ. 2 ล้านล้านบาท แนวโน้มที่กฎหมายถูกตีตกจึงมากกว่าจะผ่านไปเป็นกฎหมายใช้ได้ตามที่รัฐบาลคาดหวังไว้

ในความเป็นจริงรัฐบาลก็ดูเหมือยอมรับสภาพมาก่อนหน้านี้แล้วว่า กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท จะไปไม่รอด จนมีการปรับแผนการก่อหนี้ปีงบประมาณ 2557 ที่เดิมมีแผนจะกู้เงินจาก พ.ร.บ. 2 ล้านล้านบาท จำนวน 1.2 แสนล้านบาท โยกไปเป็นเงินกู้ของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) เป็นที่เรียบร้อยไปแล้ว

แน่นอนว่า หาก พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ถูกศาลตัดสินว่าขัดกฎหมายรัฐธรรมนูญ ย่อมส่งผลกระทบกับเสถียรภาพการทำงานของรัฐบาลรักษาการที่แย่อยู่แล้วให้แย่มากขึ้น เพราะธรรมเนียมปฏิบัติที่ผ่านมา การที่รัฐบาลไม่สามารถผ่านร่างกฎหมายการเงินที่เสนอเข้าสภา จะต้องรับผิดชอบด้วยการลาออก เพราะถือว่ารัฐบาลที่ไม่สามารถออกกฎหมายการเงินได้ ก็ไม่สามารถที่จะอยู่บริหารประเทศต่อไปได้

แม้ว่ารัฐบาลจะได้ออกมาดักคอว่า ถึงศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าการกู้เงินไม่ผ่าน รัฐบาลก็ไม่ต้องลาออก เพราะถือว่าร่าง พ.ร.บ. 2 ล้านล้านบาท ผ่านสภาเป็นที่เรียบร้อย ก็ถือเป็นการตีความแบบเข้าข้างตัวเอง ไม่เป็นผลดีกับรัฐบาล เพราะการอยู่แบบตีความกฎหมายและธรรมเนียมปฏิบัติแบบดำดินดำน้ำ ยิ่งทำให้ความชอบธรรมของรัฐบาลรักษาการที่จะอยู่บริหารประเทศมีน้อยเพิ่มขึ้นไปอีก

ดังนั้น การที่ร่าง พ.ร.บ. 2 ล้านล้านบาท ไม่ผ่านศาลรัฐธรรมนูญ ไม่ส่งผลดีกับรัฐบาลในการบริหารประเทศและเศรษฐกิจในช่วงต่อไปอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ในแง่ผลกระทบทางเศรษฐกิจ เป็นที่แน่นอนว่าหากศาลรัฐธรรมนูญตีตก พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท จะส่งผลกระทบกับการขยายตัวเศรษฐกิจ เพราะจากสมมติฐานการออก พ.ร.บ.เงินกู้ที่จะมีการกู้เป็นเวลา 7 ปี จะทำให้เศรษฐกิจขยายตัวเพิ่มเฉลี่ยปีละ 1% เมื่อ พ.ร.บ.ผ่านการขยายตัวทางเศรษฐกิจก็หายไปทันทีปีละ 1%

ที่ได้รับผลกระทบทันที คือ เศรษฐกิจปี 2557 จากที่กระทรวงการคลังประมาณการไว้ 4% ต่อปี แต่เมื่อมีการโยกเงิน 1.2 แสนล้านบาท ของ พ.ร.บ. 2 ล้านล้านบาท ไปใช้ในโครงการรับจำนำข้าว ก็มีการปรับลดประมาณต่ำกว่า 3% ต่อปีทันที

นอกจากนี้ โครงการใน พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ส่วนหนึ่งถูกดึงมาจากการใช้งบประมาณปกติ แต่เมื่อ พ.ร.บ.ถูกโมฆะ ทำให้รัฐบาลไม่สามารถนำโครงการที่ดึงออกมาใส่ไว้ในงบประมาณปกติในปีนี้ได้ จะเริ่มทำได้ก็ปีงบประมาณ 2558 แต่ก็ยังติดปัญหาว่ารัฐบาลรักษาการไม่มีอำนาจทำงบประมาณ ทำให้การดำเนินการงบปี 2558 ล่าช้าออกไป จนกว่าจะได้รัฐบาลใหม่

ที่ผ่านมากระทรวงการคลังเคยคิดใช้ช่องกู้เงินเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจได้ 10% ของงบประมาณปกติ ซึ่งกำหนดไว้ใน พ.ร.บ.หนี้สาธารณะ มาใช้แทน พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ไปพลางๆ ก่อน แต่ก็ติดปัญหาว่าทำไม่ได้ เพราะจะเป็นภาระผูกพันไปถึงรัฐบาล ซึ่งถือว่าผิดกฎหมายรัฐธรรมนูญมาตรา 181

อย่างไรก็ตาม ฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกับรัฐบาลที่ออก พ.ร.บ.กู้เงิน ยังมองว่าการที่กฎหมายการกู้นี้ถูกตีตก แม้ว่าทำให้การลงทุนประเทศชะลอล่าช้าออกไป แต่จะส่งผลดีกับวินัยการเงินการคลังของประเทศ รัฐบาลที่ต้องการลงทุนโครงการโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ จะต้องกลับไปใช้ตามวิธีการงบประมาณปกติ ทำให้การใช้เงินตรวจสอบได้โปร่งใสและคุ้มค่าเงินภาษีมากกว่า

แม้ว่าจะล่าช้า แต่เมื่อคิดถึงเงินที่ประหยัดได้ ก็ยังน่าจะเป็นเรื่องที่ได้มากกว่าเสีย เพราะการนำโครงการลงทุนมาไว้ในงบประมาณปกติ จะต้องมีความพร้อมที่จะลงทุนจริง ต่างจากโครงการในเงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ที่มีความพร้อมประมาณ 45 แสนล้านบาท เช่น รถไฟรางคู่

ขณะที่โครงการที่เหลือพบว่า บางโครงการศึกษาเบื้องต้นไม่คุ้มค่าการลงทุน เช่น รถไฟความเร็วสูงที่ต้องใช้เงิน 9 แสนล้านบาท และหลายโครงการพบว่ายังไม่มีการศึกษาความเป็นไปได้อะไรเลย แต่รัฐบาลได้ใส่ไว้ใน พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ซึ่งโครงการส่วนนี้ถูกมองว่าเป็นการลงทุนไม่คุ้มค่า

ขณะเดียวกัน ระดับหนี้สาธารณะของประเทศจะกลับมาอยู่ในระดับต่ำ สามารถบริหารจัดการให้อยู่ในกรอบความยั่งยืนทางการคลัง ไม่กลายเป็นจุดอ่อนที่นำไปสู่ความเสี่ยงจนสถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือนำไปพิจารณาลดเครดิตของประเทศ

ล่าสุด บริษัท ฟิทช์ เรทติ้งส์ สถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือของญี่ปุ่นออกมาระบุว่า ปัจจัยเชิงลบต่ออันดับความน่าเชื่อถือของไทย คือ ปัญหาการเมืองที่ยืดเยื้อบั่นทอนการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและเสถียรภาพทางการเงินในระยะกลาง

นอกจากนี้ การเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วและต่อเนื่องของระดับหนี้สาธารณะของไทย โดยเฉพาะการเพิ่มขึ้นของภาระผูกพันที่อาจก่อให้เกิดหนี้ในอนาคต เป็นแรงดันทำให้เครดิตของไทยอาจถูกปรับลดลงในอนาคต

ดังนั้น หาก พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ถูกศาลรัฐธรรมนูญตีตกในวันนี้ ย่อมส่งผลกระทบทางการเมืองกับรัฐบาล และสร้างปัญหากับเศรษฐกิจ โดยเฉพาะการขยายตัวในระยะสั้นให้ขยายตัวได้ต่ำกว่าที่คาดหวังไว้