แก้สมการคอร์รัปชั่น

เมื่อไม่กี่วันมานี้ คุณสุเทพ เทือกสุบรรณ ได้ประกาศ “ยก ระดับ” การชุมนุมไปเรียบร้อย

น่าเสียดายที่การยกระดับนี้ เป็นแค่การยกระดับจากการคว่ำ พ.ร.บ.นิรโทษกรรมไปสู่การโค่นระบอบทักษิณ ซึ่งเอาเข้าจริงแล้วต้องเรียกว่าไม่ได้มีการยกระดับอะไร เพราะสุดท้ายการประท้วงใดๆ ที่จะมี โดยสาระก็ยังเป็นเรื่องของการกำจัดคุณทักษิณ และวงศ์วานเหมือนที่แล้วๆ มานั่นเอง ความจริงถ้าจะใช้ภาษาของคุณสุเทพนี้ก็ต้องบอกว่าตอนรัฐประหารปี 2549 เราก็ “ยกระดับ” กันมายกหนึ่งแล้ว ก็ไม่เห็นสถานการณ์ของประเทศจะสูงขึ้นสัก เท่าไร

อย่างไรก็ตาม น่ายินดีที่นอกเหนือจากการ “ยกระดับ” ของคุณสุเทพแล้ว ยังมีความพยายามของบุคคลสำคัญและนักวิชาการอีกหลายท่านที่พยายามจะยกระดับการเคลื่อนไหวเพื่อเอาผิดรายบุคคลที่คอร์รัปชั่นในครั้งนี้ ไปสู่การทำลายระบบนิเวศที่เอื้อให้มีการคอร์รัปชั่นเลยเสียทีเดียว ซึ่งนี่เองจึงจะเป็นการ “ยกระดับ” ที่แท้จริง และดูเหมือนประเทศไทยจะยังไม่เคยลอง “ยกระดับ” ในแบบที่ว่านี้อย่างจริงๆ จังๆ มาก่อน

รายงานศึกษาหลายที่บอกตรงกันว่าปัญหาคอร์รัปชั่นที่มักระบาดอยู่ในประเทศกำลังพัฒนานั้น ไม่ได้เป็นเพราะคนชาติใดชาติหนึ่งมันโกงเก่งกว่าชาติอื่น หากแต่เป็นเพราะองค์ประกอบและเงื่อนไขต่างๆ กล่าวคือ ระบบนิเวศของประเทศนั้นๆ มันเอื้อให้เป็นอย่างนั้น

แน่นอน การได้เงินง่ายๆ จากการกินสินบนนั้นก็เป็นแรงจูงใจให้กับมนุษย์ที่ยังมีกิเลสอยู่แล้ว โดยเฉพาะในประเทศที่ความยากจนยังมีอยู่ทั่วไปและลำพังเงินเดือนข้าราชการไม่พอจะทำให้คนใช้ชีวิตอย่างที่เห็นในทีวีได้ แต่ระบบนิเวศที่อนุญาตให้แรงจูงใจอย่างนี้ผลิไปเป็นคอร์รัปชั่น ก็คือโอกาสในการคอร์รัปชั่นที่เปิดอยู่ทุกหนแห่ง กล่าวคือในกิจการใดๆ ที่เจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นคนผูกขาด หรือในกฎระเบียบใดๆ ที่เจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นคนใช้ดุลพินิจ ยิ่งกว่านั้นเมื่อกลไกตรวจสอบหรือเอาผิดกับการกระทำเหล่านี้นั้นไม่มีหรือมีไม่พอ การคอร์รัปชั่นก็ย่อมยิ่งจะงอกงามแผ่สาขาไปได้โดยไม่ถูกลิดรอน อย่างที่ Robert Klitgaard นักเศรษฐศาสตร์ชาวอเมริกัน สรุปธรรมชาติของคอร์รัปชั่นไว้ในรูปของสมการเข้าใจง่ายๆ ว่า “Corruption = Monopoly + Discretion Accountability”

อย่างไรก็ตาม ในเมื่อเรารู้สมการว่า “คอร์รัปชั่น = การ ผูกขาด + การใช้ดุลพินิจ การถูกตรวจสอบเอาผิด” อย่างนี้ ผู้ที่ต้องการทำลายระบบนิเวศของคอร์รัปชั่น จึงมีหน้าที่ต้องตั้งหน้าขับเคลื่อนอย่างเป็นรูปธรรมในสองส่วน กล่าวคือ

ประการแรก ลดการผูกขาดและการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐ

หลักการในเรื่องนี้มีอยู่ว่า ที่ใดที่รัฐไม่มีอำนาจผูกขาดหรือไม่มีอำนาจใช้ดุลพินิจ ที่นั้นรัฐก็จะไม่มีอะไรไปแลกกับเงินสินบน ดังนั้น การปฏิรูประบบเศรษฐกิจให้มีการแข่งขันมากขึ้น ลดการผูกขาด (Liberalization) และลดการออกกฎระเบียบควบคุมที่ไม่จำเป็น (Deregulation) จึงย่อมมีผลเป็นการทำลาย “สินค้า” ที่คนใช้ซื้อขายในการคอร์รัปชั่นโดยตรง และทำให้คอร์รัปชั่นมีโอกาสเกิดขึ้นได้น้อยลงอย่างมาก

นโยบายที่เป็นไปในแนวทางนี้ มีได้ตั้งแต่การลดภาษีหรือมาตรการกีดกันทางการค้าจากต่างประเทศ การยกเลิกมาตรการอุดหนุนทางการค้า ไปจนถึงการแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้กลายเป็นของเอกชน อีกทางหนึ่งก็คือการลดกฎระเบียบหรือเงื่อนไขเรื่องใบอนุญาตต่างๆ ให้เหลือแต่เท่าที่จำเป็นไม่ว่าจะกับธุรกิจสัญชาติไทยหรือต่างประเทศ และก็พยายามทำให้การให้บริการของเจ้าหน้าที่รัฐอยู่ในรูปของ Service Level Agreement ซึ่งมีขอบเขต ระยะเวลา ความแน่นอนสูง และจะช่วยปิดช่องการอาศัยอำนาจการใช้ดุลพินิจเพื่อเรียกสินบนได้มาก

ประการที่สอง เพิ่มการถูกตรวจสอบเอาผิด (Accountability) กับเจ้าหน้าที่รัฐ

เรื่องนี้ก็เป็นไปตามหลักสามัญสำนึกธรรมดาว่า ถ้าความเสี่ยงในการคอร์รัปชั่นมีมากกว่าผลประโยชน์ที่เจ้าหน้าที่จะได้จาก คอร์รัปชั่น แรงจูงใจในการคอร์รัปชั่นก็จะถูกทำลายไป โดยการจะเพิ่มการถูกตรวจสอบเอาผิดกับเจ้าหน้าที่รัฐนี้ มีองค์ประกอบอยู่ด้วยกันหลายส่วน

หนึ่ง ก็คือการสร้างความโปร่งใสในทุกกิจการของรัฐเพื่อให้ง่ายต่อการตรวจสอบ ไม่ว่าจะโดยการปรับปรุงกฎหมายการเปิดเผยข้อมูลของทางราชการให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น การออกกฎหมายให้รัฐวิสาหกิจเปิดเผยข้อมูลในลักษณะเดียวกับบริษัทจดทะเบียน การเปิดเผยข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ ฯลฯ

สอง คือการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม ตลอดจนองค์กร ที่มีหน้าที่ตรวจสอบเอาผิดอื่นๆ ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น เช่น การยกเลิกอายุความคดีคอร์รัปชั่น การให้ ป.ป.ช. รายงานผล การดำเนินงานในแต่ละปีเพื่อการประเมินผล การแบ่งอำนาจระหว่างองค์กรต่างๆ ให้มีการคานและดุลกันอย่างสมควรและไม่ทับซ้อน

สาม คือการสร้างความเข้มแข็งให้กับภาคประชาสังคมเพื่อช่วยติดตามตรวจสอบ เช่น การยอมรับข้อตกลงคุณธรรม (Integrity Pact) ซึ่งจะเปิดโอกาสให้บุคคลภายนอกเข้าสังเกตการณ์ในโครงการจัดซื้อจัดจ้างขนาดใหญ่ของรัฐบาล การสนับสนุนและประสานงานกับองค์กรที่ทำหน้าที่ Policy Watch การปิดช่องทางการแทรกแซงสื่อผ่านทางการใช้งบประมาณประชาสัมพันธ์ ของภาครัฐ และการออกกฎหมายเพื่อป้องกันการดำเนินคดีกับ ผู้ที่แสดงความคิดเห็นเพื่อประโยชน์สาธารณะ (AntiSLAPP Law)

สี่ คือการต่อท่อกับองค์กรที่ทำหน้าที่ต่อต้านคอร์รัปชั่นของนานาชาติเพื่อรับเอาความรู้และทรัพยากรมาใช้กับการต่อต้าน คอร์รัปชั่นในประเทศ เช่น การเข้าเป็นภาคีกับสมาชิกของความตกลงต่อต้านคอร์รัปชั่น OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development) หรือการจัดซื้อจัดจ้างสินค้าเฉพาะจากประเทศที่มีกฎหมาย Foreign Corrupt Practices Act ซึ่งจะมีกลไกที่สามารถช่วยตรวจสอบการเข้าทำสัญญาของคนหรือนิติบุคคลชาตินั้นๆ กับรัฐบาลไทยได้อีกทางหนึ่ง เป็นต้น

น่าเชื่อเหลือเกินว่าหากเราเติมตัวแปรต่างๆ ได้ครบถ้วนอย่างที่ว่ามานี้ วันใดวันหนึ่งเราคงมีหวังแก้สมการคอร์รัปชั่นของประเทศให้เหลือค่าใกล้ๆ กับศูนย์ได้ และนั่นถึงจะเป็นการ “ยกระดับ” ที่ทำให้อะไรๆ ดีขึ้นอย่างแท้จริง