ทำไม? ต้องมี Thai PBO

การปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้นมีอีกหลายแง่มุมที่ทั้งผู้เขียนและคนทั่วไปยังไม่เข้าใจถ่องแท้ แต่หากกล่าวโดยสรุปก็คือ อำนาจบริหาร อำนาจนิติบัญญัติ และอำนาจตุลาการ ต้องมีที่มาจากประชาชน (ส่วนรูปแบบใดจึงจะถือเป็นการได้รับอำนาจจากประชาชนอย่างแท้จริงยังถกเถียงกันได้) นอกจากนั้น เมื่อได้อำนาจมาแล้ว การใช้อำนาจก็ต้องมีรากฐานจากประชาชนเช่นกัน โดยการใช้อำนาจต้องคำนึงถึงการตรวจสอบและการถ่วงดุลระหว่างอำนาจทั้งสาม

ที่กล่าวข้างต้นเป็นเรื่องของหลักการ เมื่อนำมาแปลงเป็นการปฏิบัติ ก็จะขึ้นกับระบบการปกครองในรายละเอียด เช่น การเลือกประมุขฝ่ายบริหาร ซึ่งอาจแยกเป็นระบบประธานาธิบดีที่เลือกโดยตรงจากประชาชน หรือระบบนายกรัฐมนตรีที่เลือกจากสมาชิกรัฐสภาอีกทอดหนึ่ง ซึ่งมีผลต่อความสัมพันธ์เชิงการใช้อำนาจระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ

ประเทศไทยใช้ระบบรัฐสภาแบบอังกฤษ คือนายกรัฐมนตรี (และต่อเนื่องไปถึงคณะรัฐมนตรี) ได้รับการคัดเลือกจากรัฐสภา และเนื่องจากรัฐสภาย่อมเลือกนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีด้วยเสียงข้างมากในตอนต้น อำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติ จึงมีความแนบแน่นและไม่ค่อยขัดแย้งกันเหมือนกับระบบประธานาธิบดีที่ได้รับเลือกโดยตรง การทำหน้าที่ของผู้แทนในรัฐสภาที่อาจเห็นต่างจากฝ่ายบริหาร (ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายค้านหรือกระทั่งสมาชิกพรรคร่วมรัฐบาล) จึงมีข้อจำกัด ตัวอย่างที่สำคัญในเรื่องนี้คือการตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณของฝ่ายบริหาร หากสมาชิกรัฐสภาไม่สามารถอ้างข้อมูลและการวิเคราะห์ที่หนักแน่นอันแสดงถึงผลดีผลเสีย ก็จะไม่สามารถโน้มน้าวให้เสียงข้างมากในรัฐสภาคล้อยตามได้ ในทางตรงข้ามรัฐบาลก็อยู่ในฐานะที่ได้เปรียบในสภา เพราะไม่ต้องเสนอการวิเคราะห์ที่ถี่ถ้วนและรอบด้านมากนัก ก็สามารถผลักดันการใช้งบประมาณผ่านสภาได้

แนวทางหนึ่งในการบรรเทาปัญหาข้างต้น ก็คือ ต้องมีระบบที่ช่วยเพิ่มความสามารถของสมาชิกรัฐสภาในการวิเคราะห์งบประมาณและการคลังของประเทศ ไม่ว่าจะเป็นงบประมาณประจำปี งบประมาณระยะปานกลาง การใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณ หรือกิจกรรมทางการคลังและกึ่งการคลังอื่นๆ ตลอดจนผลกระทบการเปลี่ยนแปลงนโยบายภาษี การเสนอกฎหมายการเงินต่างๆ ซึ่งเป็นแนวโน้มใหม่ ที่กำลังเกิดขึ้นทั่วโลก โดยมีรูปธรรมคือการ ตั้งหน่วยวิเคราะห์งบที่ไม่ขึ้นกับฝ่ายบริหาร (รัฐบาล) ในชื่อเรียกต่างกันในแต่ละประเทศ โดยหน่วยงานลักษณะนี้ที่ได้รับการยอมรับและถือเป็นต้นแบบสำหรับประเทศต่างๆ คือ Congressional Budget Office (CBO) ที่ขึ้นกับรัฐสภาอเมริกัน จัดตั้งขึ้นเมื่อปี ค.ศ. 1974

เป็นที่น่าเสียใจว่าประเทศไทยยังไม่มีหน่วยงานลักษณะนี้ และเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ฝ่ายบริหารซึ่งมีเสียงข้างมากในสภาสามารถผ่านกฎหมายงบประมาณหรือกฎหมายการเงินอื่นๆ ได้อย่างค่อนข้างง่าย โดยไม่ได้รับการตรวจสอบการใช้เงินเท่าที่ควร เนื่องจากฝ่ายบริหารได้รับการสนับสนุนด้านข้อมูลและการวิเคราะห์ด้านการคลังจากหน่วยงานในสังกัดจำนวนมาก เช่น สำนักงบประมาณ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และกระทรวงการคลัง ในขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือสมาชิกรัฐสภาต้องศึกษาและวิเคราะห์งบประมาณด้วยตนเอง หรือใช้ทีมงานขนาดเล็กของตนเอง ซึ่งไม่มีความเชี่ยวชาญในการวิเคราะห์งบประมาณและไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลงบประมาณที่จำเป็นได้

ความจริงแล้วมีการตระหนักถึงความสำคัญและความจำเป็นของหน่วยงานลักษณะนี้ในประเทศไทยมาระยะหนึ่งแล้ว โดยสิบกว่าปีที่ผ่านมาสมาชิกรัฐสภาไทยหลายท่านให้ความสนใจ มีการไปดูงานในต่างประเทศหลายครั้ง นักวิชาการหลายท่านก็ได้เข้าร่วมประชุมเรื่องนี้ในหลายเวที แต่ก็ไม่มีพัฒนาการต่อเนื่องอย่างเป็นรูปธรรมนัก จนเมื่อต้นปีที่ผ่านมา ประธานคณะกรรมการข้าราชการรัฐสภา (ซึ่งก็คือประธานสภาผู้แทนราษฎรโดยตำแหน่ง) มีคำสั่งตั้ง “สำนักงบประมาณของรัฐสภา” โดยมีสถานะเป็น “กลุ่มงาน” ขึ้นตรงต่อเลขาธิการ สภาผู้แทนราษฎรมีอัตรากำลัง 31 อัตรา โดยมีรองเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรเป็นหัวหน้า กลุ่มงาน และมีงบประมาณจัดสรรให้

เนื่องจากยังอยู่ในระหว่างจัดตั้ง หน่วยงานข้างต้นจึงยังมิได้ทำหน้าที่วิเคราะห์งบประมาณและวิเคราะห์การคลัง ซึ่งจำเป็นต้องมีการพัฒนาบทบาทที่สำคัญนี้อย่างจริงจังและต่อเนื่อง รวมทั้งอาจต้องมีการยกระดับสถานะขึ้นเป็นหน่วยงานที่มีกฎหมายเฉพาะตัวรองรับดังเช่นในต่างประเทศ เพราะหน่วยงานนี้ต้องมีความยั่งยืน มีงบประมาณเพียงพอ และมีบุคลากรที่มีความรู้ความสามารถ

สำหรับการพัฒนาความสามารถในการวิเคราะห์งบประมาณและการวิเคราะห์การคลัง ได้มีพัฒนาการอีกด้านหนึ่งที่คู่ขนานกับการจัดตั้งสำนักงบประมาณของรัฐสภาที่กล่าวถึงข้างต้น คือมีโครงการวิจัยเชิงปฏิบัติการโดยสถาบันพระปกเกล้า (KPI) ร่วมกับสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ทำการศึกษา “โครงการส่งเสริมการจัดตั้งหน่วยงานวิเคราะห์งบประมาณแผ่นดินประจำรัฐสภา” ภายใต้การสนับสนุนของธนาคารโลก เป็นโครงการวิจัยระยะปานกลางที่มีวัตถุประสงค์เพื่อให้เกิดการวิเคราะห์งบประมาณและการคลังที่มีความ เป็นกลางทางการเมืองและไม่เลือกข้าง (Nonpartisan) มีความน่าเชื่อถือทางวิชาการ มีการเผยแพร่ผลงานในวงกว้าง โดยให้บริการ ทั้งสมาชิกรัฐสภาและประชาชนทั่วไป และในปัจจุบันได้ทำการจัดตั้งทีมงานภายใต้โครงการนี้ ซึ่งเรียกตัวเองอย่างไม่เป็นทางการว่า Thai Parliamentary Budget Office หรือ Thai PBO

ในทางปฏิบัติแนวทางการทำหน้าที่ของ Thai PBO จะเริ่มจาก “หลักปฏิบัติที่ดี” หรือ Good Practice ที่ OECD ได้ศึกษาและกำหนดแนวทางไว้ ประกอบด้วย (ก) ต้องเป็นหน่วยงานที่ได้รับการยอมรับและความเชื่อถือจากประชาชนและจากภาคการเมืองทุกส่วน (ข) มีความเป็นกลางทางการเมือง ไม่เข้าข้างฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด (Nonpartisanship) และ (ค) มีความเป็นอิสระระดับหนึ่ง โดยเฉพาะอิสระจากฝ่ายบริหาร แต่ต้องรับผิดชอบต่อฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภา

การปฏิบัติงานให้สอดคล้องกับหลักการข้างต้นมีรายละเอียดเพิ่มเติมอีกมาก เช่น สำหรับการสร้างความน่าเชื่อถือ Thai PBO จะต้องมีเจ้าหน้าที่ที่มีความเชี่ยวชาญทางวิชาการระดับดีถึงดีมาก และทำการวิเคราะห์โดยปราศจากอคติทางการเมือง ผลการวิเคราะห์ก็ต้องเปิดเผยและโปร่งใส ตรวจสอบได้ นอกจากนั้น ประเด็น ที่หยิบมาวิเคราะห์ก็ควรเป็นประเด็นที่มีความสำคัญต่อการคลังของประเทศ เป็นเรื่องที่สมาชิกรัฐสภาและประชาชนให้ความสนใจ

ในส่วนของความเป็นกลางทางการเมืองและไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด Thai PBO ต้องไม่ผลิตผลงานหรือนำเสนอการวิเคราะห์ที่มุ่งเน้นโจมตีนโยบายหรือมาตรการของพรรคใดพรรคหนึ่ง ประเด็น ที่เลือกมาวิเคราะห์มีความสำคัญต่อสถานะการคลังของประเทศ การนำเสนอผลการวิเคราะห์จะต้องไม่มีลักษณะชี้นำหรือชี้ผิดชี้ถูกว่านโยบายหรือมาตรการอะไรดีหรือไม่ดี แต่เป็นเพียงการนำเสนอผลกระทบทางการคลังหรือ ผลกระทบต่อเศรษฐกิจของบางนโยบาย โดย ผู้อ่านจะตีความเองว่าผลกระทบที่วิเคราะห์เป็นสิ่งที่พึงปรารถนาหรือไม่ ซึ่งรวมถึงสมาชิกรัฐสภาไม่ว่าจะสังกัดพรรคใด ว่าจะใช้ผลการวิเคราะห์ในทางใด หน้าที่ของ Thai PBO สิ้นสุดเพียงการนำเสนอผลการวิเคราะห์ที่รอบด้านที่สุด และถูกต้องตามหลักวิชาเท่าที่เป็นไปได้

เพื่อให้การวิเคราะห์และการนำเสนอมีความเป็นกลางทางการเมืองดังที่กล่าวข้างต้น Thai PBO จะต้องมีความเป็นอิสระ ซึ่งเชื่อมโยงไปถึงการออกแบบเชิงสถาบันของหน่วยงาน ประสบการณ์ในต่างประเทศบ่งชี้ว่าหน่วยงานลักษณะ Thai PBO ควรมีกฎหมายรองรับ (กล่าวคือมีพระราชบัญญัติรองรับ) โดยกฎหมายนี้ต้องแยก Thai PBO ออกจากฝ่ายบริหาร ให้อำนาจ Thai PBO ในการเข้าถึงข้อมูลงบประมาณที่เท่าเทียมกับฝ่ายบริหาร กำหนด ให้มีการจัดสรรทรัพยากรการเงินที่เพียงพอและต่อเนื่อง รวมถึงทรัพยากรบุคคลที่มีคุณสมบัติเหมาะสมต่อการปฏิบัติหน้าที่ กำหนดกระบวนการแต่งตั้งบุคลากร โดยเฉพาะหัวหน้าหน่วยงาน ที่รัดกุมและปลอดจากอิทธิพลของพรรคการเมืองพรรคเดียวหรือจำนวนน้อย และมีวาระการดำรงตำแหน่งที่ชัดเจน เป็นต้น

ความเป็นอิสระของ Thai PBO ไม่ใช่ความเป็นอิสระโดยสิ้นเชิง เนื่องจากต้องรับผิดชอบ ต่อรัฐสภาและสมาชิกรัฐสภา เช่น ต้องนำเสนอรายงานทั้งหมดต่อรัฐสภา ซึ่งรวมถึงการให้ความเห็นต่อคณะกรรมาธิการงบประมาณหรือคณะกรรมาธิการอื่นที่เกี่ยวข้องอย่างสม่ำเสมอ นอกจากนี้ ยังมีความรับผิดชอบต่อสาธารณชนในวงกว้าง โดยต้องเผยแพร่ผลการวิเคราะห์ให้ทุกคนเข้าถึงโดยไม่มีค่าใช้จ่ายหรือมีค่าใช้จ่ายน้อยที่สุด

และเพื่อให้การปฏิบัติงานเป็นไปอย่างถูกต้อง มีความน่าเชื่อถือมีความโปร่งใส และเป็นกลางทางการเมือง ควรมีกระบวนการตรวจสอบการทำงานของ Thai PBO เป็นระยะ โดยองค์กรภายนอกเป็นผู้ตรวจสอบ และอาจมีคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิคอยตรวจสอบผลงานการวิเคราะห์ว่าได้มาตรฐานหรือไม่ เป็นต้น

จะเห็นว่าทั้งการจัดตั้งและการทำให้ Thai PBO ปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างเหมาะสมนั้นเป็นเรื่องละเอียดอ่อนและท้าทาย สิ่งที่ต้องทำเป็นลำดับแรกคือสร้างความเข้าใจเกี่ยวกับความสำคัญและบทบาทของ Thai PBO โดยเฉพาะต่อการพัฒนาระบอบประชาธิปไตยให้เข้มแข็ง จากนั้นก็ต้องมีกระบวนการจัดตั้งและการออกกฎหมายที่เอื้อต่อการปฏิบัติงานของ Thai PBO พร้อมๆ กับกำกับให้การทำงานของ Thai PBO มีความเป็นกลางทางการเมืองอย่างแท้จริง

ประสบการณ์ของประเทศต่างๆ ที่มี หน่วยงานแบบ Thai PBO หรืออยู่ในกระบวนการจัดตั้ง ล้วนบ่งชี้ถึงความละเอียดอ่อนและความท้าทายที่กล่าวถึงข้างต้น ประเทศไทยเพิ่งเริ่มเข้าสู่กระบวนการนี้ จึงเป็นเรื่องดีที่จะเรียนรู้ประสบการณ์ประเทศอื่น ระยะต่อไปคงจะได้เห็นผลงานของทีมงาน Thai PBO และสำนักงบประมาณของรัฐสภามากขึ้น ผู้เขียนอยาก เชิญชวนให้ท่านผู้อ่าน ติดตามและช่วยวิพากษ์วิจารณ์ เพื่อนำไปปรับปรุงการทำงาน ก่อนจะถึงวันที่สังคมและการเมืองไทยพร้อมยอมรับ และให้กำเนิด PBO