ความจริงเรื่องตระกูล ส.(8)กำเนิด สช.

สำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ หรือ สช. เกิดขึ้นจากแนวคิดในการ “ปฏิรูประบบสุขภาพ” ใน 3 เรื่องใหญ่ ได้แก่ 1) เปลี่ยนจากการมุ่ง “ซ่อมสุขภาพ” เป็น “สร้างสุขภาพ” 2) ขยายขอบเขตงานจาก “สาธารณสุข” เป็นเรื่อง “สุขภาพ” โดยรวม 3) เปลี่ยนกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะด้านสุขภาพจากการจัดทำโดยภาครัฐ เป็นการมีส่วนร่วมอย่างเข้มแข็งของภาคประชาชน

ในเรื่องของการเปลี่ยนจุดเน้นจากซ่อมเป็นสร้างสุขภาพ เกิดจากพื้นฐานของสุภาษิตที่มีมาแต่โบราณว่า “กันไว้ดีกว่าแก้” แต่การพัฒนาสาธารณสุขที่ผ่านมาทุ่มเทไปที่งาน “ปลายเหตุ” คือ การรักษาพยาบาลมากกว่าการสร้างเสริมและป้องกัน สาเหตุใหญ่เกิดจากงานเรื่องนี้อยู่ในกระทรวงสาธารณสุข ซึ่งเป็น “กระทรวงหมอ” ทำให้วิชาชีพแพทย์ซึ่งเน้นที่การเยียวยารักษามากกว่า นำพาคนทั้งปวงไปสู่ทิศทางดังกล่าว เมื่อระบาดวิทยาของโรคเข้าสู่ระยะเปลี่ยนผ่าน (Epidemiological Transition) เป็นโรคเรื้อรังที่เกิดจากปัญหาสภาพแวดล้อม พฤติกรรม และ “พยาธิวิทยาสังคม” (Social Pathology) จึงจำเป็นต้องเปลี่ยนจุดเน้น

ผู้ที่เสนอ “วาทกรรม” คำว่า “สร้างนำซ่อม” คือ คุณกร ทัพพะรังสี รัฐมนตรีสาธารณสุขขณะนั้น ประกอบกับแนวคิดเรื่อง “สุขภาพ” ที่ต้องให้ความสำคัญทั้งสุขภาพของบุคคล (Individual Health) และสุขภาพของสาธารณะ (Public Health) ในที่สุดจึงเกิด “สำนักงานปฏิรูประบบสุขภาพ” (สปรส.) ขึ้น เป็นหน่วยงานภายใต้ สวรส. โดยออกเป็นระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีรองรับเพื่อการขับเคลื่อนงาน

ความคิดเรื่องการขยายงานจาก “สาธารณสุข” เป็นสุขภาพนี้เกิดขึ้นอีกครั้งตอนปฏิรูปโครงสร้างระบบราชการ เมื่อปี พ.ศ. 2545 ปลัดกระทรวงสาธารณสุขสมัยนั้นยังรักคำว่า “สาธารณสุข” และเห็นว่าคำคำนี้ครอบคลุมเรื่องสุขภาพของบุคคลอยู่ด้วยแล้ว กระทรวงสาธารณสุขของประเทศไทยจึงยังคงชื่อไว้ตามเดิม ไม่เปลี่ยนเป็นกระทรวงสุขภาพเหมือนนานาประเทศทั่วโลก

เมื่อแรกตั้งสำนักงานปฏิรูประบบสุขภาพ คาดว่าจะใช้เวลา 3 ปี ผลักดันจนเกิดกฎหมายขึ้น แต่เมื่อทำจริง ต้องใช้เวลารวม 7 ปี กับ 5 วัน จึงสำเร็จ เพราะเกิดแรงเสียดทานขึ้นมากมาย โดยเฉพาะเมื่อมีข้อเสนอว่า บริการสุขภาพต้องไม่เป็นไปเพื่อประโยชน์ทางการค้า ทำให้กลุ่ม “แพทย์พาณิชย์” ออกมาต่อต้านอย่างแข็งขัน จนกฎหมาย “สะดุด” ไปหลายปี เพราะประเทศไทยเลือกแนวทางให้โรงพยาบาลเอกชนเข้าตลาดหุ้นมานาน ในที่สุดกฎหมายก็ออกมาจนได้ เมื่อวันที่ 3 มี.ค. 2550 ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 19 มี.ค. 2550

สาระสำคัญของกฎหมายฉบับนี้ ทำให้เกิดการปฏิรูปใน 4 เรื่องใหญ่ๆ ได้แก่ 1) มีการกำหนดเรื่องสิทธิและหน้าที่ด้านสุขภาพไว้รวม 8 เรื่อง 2) มีการกำหนดกลไกเรื่องสมัชชาสุขภาพ ซึ่งส่งเสริมบทบาทภาคประชาชนในการกำหนดนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ 3) มีการกำหนดให้จัดทำธรรมนูญว่าด้วยระบบสุขภาพแห่งชาติ เพื่อใช้เป็นกรอบและแนวทางในการกำหนดนโยบาย ยุทธศาสตร์และการดำเนินงานด้านสุขภาพของประเทศ 4) มีคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ ซึ่งประกอบด้วย 3 ภาคส่วน คือ ตัวแทนภาครัฐ ภาควิชาการ และภาคประชาชน

ในเรื่องสิทธิและหน้าที่ด้านสุขภาพ มีตั้งแต่สิทธิในการดำรงชีวิตในสิ่งแวดล้อมและสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อสุขภาพ สิทธิของผู้หญิง คนพิการ คนสูงอายุ คนด้อยโอกาสต่างๆ สิทธิในข้อมูลด้านสุขภาพ สิทธิในการรับแจ้งข้อมูลด้านสุขภาพ สิทธิที่จะได้รับความคุ้มครองกรณีเป็นอาสาสมัครวิจัย และสิทธิที่จะแสดงเจตนาไม่ประสงค์จะรับบริการสาธารณสุขที่เป็นไปเพื่อยืดการตายในวาระสุดท้ายของชีวิต

เรื่องที่ก้าวหน้ามากที่สุด คือ สิทธิที่จะร้องขอให้มีการประเมินผลกระทบด้านสุขภาพ (Health Impact Assessment หรือ HIA) จากนโยบายสาธารณะ ซึ่งเป็นสิทธิอันสำคัญที่ส่งเสริมให้การพัฒนาต่างๆ ต้องคำนึงถึงผลกระทบด้านสุขภาพ ไม่สามารถมองแต่ผลด้านความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเท่านั้น

ในเรื่องสมัชชาสุขภาพ ก็เป็นกลไกสำคัญเพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมสำคัญในการกำหนดนโยบายสาธารณะด้านสุขภาพ ไม่ปล่อยให้เป็นหน้าที่ “ผูกขาด” ของภาครัฐอย่างที่แล้วๆ มา ช่วงของการก่อรูปและผลักดันกฎหมาย มีการจัดประชุมสมัชชาสุขภาพมาโดยต่อเนื่อง และหลังมีกฎหมายแล้วได้พัฒนารูปแบบสมัชชาให้เป็นแบบสากลจนเข้มแข็ง และเป็นที่ชื่นชมในระดับนานาชาติ นอกจากสามารถเสนอมติบนฐานความรู้และการมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวางและเป็นระบบแล้ว ยังเป็นการสร้าง “ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม” อย่างมีพลัง จนเมื่อเกิดปัญหาความขัดแย้งรุนแรงขึ้นในประเทศก็ได้ใช้กลไกสมัชชา คือ “สมัชชาปฏิรูป” ในการศึกษา วิเคราะห์ และเสนอแนวทางการปฏิรูปไว้อย่างเป็นระบบ แม้มติต่างๆ จะไม่ได้รับการตอบสนองจากอำนาจรัฐอย่างที่ควรจะเป็น องค์ความรู้ และประสบการณ์ของทั้งภาครัฐและภาคประชาสังคมในการขับเคลื่อนเรื่องนี้ ก็จะมีประโยชน์แก่การแก้ปัญหาของประเทศในอนาคต

ในเรื่องธรรมนูญว่าด้วยระบบสุขภาพแห่งชาติ แม้ในระดับชาติจะยังไม่เห็นผลชัดเจน แต่ในระดับท้องถิ่นก็มีการใช้กลไกนี้ในการสร้างธรรมนูญของชุมชนและท้องถิ่นอย่างมีความหมายบ้างแล้ว

ในส่วนของคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ การที่ในส่วนของภาครัฐมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขเป็นรองประธาน และมีรัฐมนตรีที่นายกรัฐมนตรีกำหนดอีกไม่เกิด 5 คน มาร่วมเป็นกรรมการ และยังมีตัวแทนภาครัฐอีก 2 องค์กรที่ทำหน้าที่ดูแลภาพรวมของประเทศ คือ ประธานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และประธานกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ นอกจากนี้ยังมีตัวแทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 4 คน ตัวแทนองค์กรวิชาชีพรวม 8 คน ผู้ทรงคุณวุฒิ 6 คน และผู้แทนองค์กรเอกชนที่ไม่แสวงหากำไรอีก 13 คน โครงสร้างดังกล่าวทำให้กลไกกำหนดนโยบายสุขภาพของประเทศเป็นกลไกระดับชาติอย่างแท้จริง ไม่เป็นเรื่องเฉพาะของกระทรวงสาธารณสุขอีกต่อไป

สช.เกิดมา 6 ปีเศษ สามารถสร้าง “วาทกรรม” ทางสุขภาพได้อย่างมีพลัง ประชาชนเข้ามามีส่วนกำหนดนโยบายสาธารณะด้านสุขภาพอย่างกว้างขวาง ถ้างานนี้ยังอยู่ในกระทรวงสาธารณสุข ประชาชนจะไม่มี “พื้นที่” หรือเป็นเพียงตัวประกอบที่แทบไม่มีบทพูดเลยเท่านั้น