บทเรียนประขานิยมผ่านกรีซและละตินอเมริกา(จบ)

ฉบับที่แล้วได้นำเสนอนโยบายประชานิยมและการล่มสลายทางเศรษฐกิจของประเทศกรีซ วันนี้เรามาดูเรื่องราวของบทเรียนการโหมประชานิยมในกลุ่มละตินอเมริกาและปัญหาที่ไทยต้องขบคิด

กลุ่มละตินอเมริกา งานศึกษาจำนวนหนึ่ง ชี้ว่า จุดเริ่มต้นของนโยบายประชานิยมในกลุ่มละตินอเมริกามาจากกลุ่มข้าราชการคิดมาตรการเพื่อชดเชยให้แก่ครอบครัวของผู้ได้รับผลกระทบจากปัญหาความไม่สงบทางการเมืองภายในประเทศ

ประกอบกับปัญหาความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ในระดับสูง โดยรายได้เฉลี่ยของคนรวยสุดสูงกว่าคนจนสุดโดยเฉลี่ยสูงถึง 21 เท่า (ค่าเฉลี่ยเอเชีย 9 เท่า) ในช่วงปลายทศวรรษ 1960ต้นทศวรรษ 1970 จึงเป็นแรงจูงใจให้นักการเมืองฝ่ายซ้าย (Leftwing Political Parties) นำนโยบายประชานิยมมาใช้อย่างจริงจัง

นโยบายประชานิยมในละตินอเมริกาเป็นอย่างไร?

นโยบายประชานิยมที่กลุ่มละตินอเมริกาใช้คล้ายกรีซ แต่ที่ทำให้กลุ่มละตินอเมริกามีปัญหารุนแรงมาจากการแทรกแซงกลไกตลาดรุนแรง เช่น สร้างแรงจูงใจที่ไม่ถูกต้องแก่ภาคเอกชน เมื่อประกอบกับการก่อหนี้ต่ำประเทศภาครัฐในระดับสูง เศรษฐกิจจึงสะสมความเปราะบางและนำมาสู่การไร้เสถียรภาพในที่สุด

การสร้างภาระผูกพันจากรายจ่ายสวัสดิการภาครัฐ โดยในช่วง 3 ทศวรรษระหว่างปี 1970-2000 หลายประเทศมีสัดส่วนการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมของภาครัฐต่อจีดีพีสูงกว่าค่าเฉลี่ยทั่วโลก ซึ่งอยู่ที่ 8.8% โดยเฉพาะอุรุกวัย (URU) ที่มีสัดส่วนสูงถึงเกือบ 20% ส่วนหนึ่ง เพราะประเทศเหล่านี้เริ่มจัดสรรสวัสดิการให้กับประชาชนก่อนประเทศอื่นในภูมิภาค ภาระผูกพันต่างๆ ขยายตามโครงสร้างประชากรและความครอบคลุมที่เพิ่มขึ้นเป็นลำดับ สวัสดิการที่ให้ส่วนใหญ่ คือ การประกันสุขภาพและเบี้ยบำนาญคล้ายกรีซ เน้นด้านสุขภาพ โดยมีสัดส่วนมากสุด

นโยบายที่มีผลบิดเบือนกลไกตลาด ตัวอย่างนโยบายที่รัฐบาลอาร์เจนตินานำมาใช้ เช่น ในช่วงทศวรรษ 1940 รัฐบาลประกาศควบคุมราคาอาหาร ควบคุมค่าเช่าในเมืองหลวง สั่งลดค่าโดยสารรถราง ซึ่งเป็นการอุดหนุนรายจ่ายให้แก่ประชาชนเป็นหลัก

แต่ในทศวรรษ 1950 ระดับการบิดเบือนกลไกตลาดรุนแรงขึ้นด้วยการสนับสนุนการพัฒนาอุตสาหกรรมของภาคเอกชน โดยให้ความช่วยเหลือทางการเงิน การให้อัตราแลกเปลี่ยนในอัตราพิเศษ การตั้งกำแพงภาษีคุ้มครอง การจำกัด และห้ามนำเข้าสินค้าบางอย่างที่เป็นคู่แข่ง และสนับสนุนรัฐวิสาหกิจทำอุตสาหกรรมหนัก และได้รับการสนับสนุนเหมือนกับเอกชน รวมถึงยึดกิจการบางอย่างที่อยู่ในมือของชาวต่างชาติมาเป็นของรัฐ โดยเฉพาะกิจการโทรคมนาคมและรถไฟ

นอกจากนี้ ในช่วงต้นทศวรรษ 1970 ได้ประกาศควบคุมราคาสินค้าในประเทศ เพื่อลดแรงกดดันด้านเงินเฟ้อจากราคาน้ำมันที่เร่งตัวสูงขึ้น พร้อมกับเพิ่มค่าจ้างแรงงาน โดยมีเป้าหมายให้แรงงานได้รับค่าจ้างเพิ่มขึ้น และลดช่องว่างรายได้ระหว่างคนรวยคนจนให้เท่าเทียมกันมากขึ้น

ผลการใช้นโยบายประชานิยมในละตินอเมริกานั้นเกิดอะไรขึ้น รายจ่ายด้านสวัสดิการแม้จะเป็นภาระต่อภาครัฐ แต่โดยภาพรวมมิได้สูงเหมือนกรณีกรีซ แต่การใช้นโยบายประชานิยมในลักษณะการบิดเบือนกลไกตลาดรุนแรงทำให้เศรษฐกิจละตินอเมริกาสะสมความเปราะบางและนำมาสู่การไร้เสถียรภาพและเกิดวิกฤตในทศวรรษที่ 1980 กล่าวคือ

โครงสร้างเศรษฐกิจอ่อนแอจากการสนับสนุนการพัฒนาอุตสาหกรรมของภาคเอกชนในลักษณะคุ้มครองมากเกินไป สร้างแรงจูงใจในการพัฒนาอุตสาหกรรมในระยะเริ่มต้น (Infant Industry) อย่างไม่ถูกต้อง ทำให้โครงสร้างอุตสาหกรรมภายในประเทศอ่อนแอ และการผลิตที่ไม่มีประสิทธิภาพ โดยผลผลิตต่อหน่วยของแรงงานลดลงเป็นลำดับ ตั้งแต่ทศวรรษ 1960 เป็นต้นมา และติดลบในช่วงทศวรรษ 19801990 สะท้อนว่าอัตราการขยายตัวของผลผลิตที่เกิดขึ้นต่ำกว่าอัตราการขยายตัวของปัจจัยการผลิตที่เพิ่มเข้าไปในกระบวนการผลิต

ผู้ผลิตขาดแรงจูงใจในการผลิตสินค้าคุณภาพและกลไกตลาดไม่ทำงาน จากนโยบายเพิ่มค่าจ้างแรงงาน พร้อมกับควบคุมราคาสินค้าในประเทศ

ผลคือระยะสั้นแรงงานมีรายได้เพิ่มขึ้น ขณะที่การควบคุมราคาสินค้ามีผลให้ผู้ผลิตขาดแรงจูงใจในการผลิตสินค้าที่มีคุณภาพ

เกิดตลาดมืด มีผลให้ราคาสินค้าที่แท้จริงเพิ่มขึ้น ส่งผลต่อเสถียรภาพในประเทศ

ขณะเดียวกัน สินค้าส่งออกไม่สามารถแข่งขันกับต่างประเทศได้ จากต้นทุนค่าแรงเพิ่มและวัตถุดิบต้องนำเข้าจากต่างประเทศ เพราะคุณภาพสินค้าในประเทศไม่มีคุณภาพพอ ทำให้ดุลการค้าและดุลการชำระเงินขาดดุล ส่งผลให้ค่าเงินที่แท้จริงอ่อนค่าลง แต่รัฐบาลไม่ยอมลดค่าเงิน เนื่องจากภาครัฐและเอกชนมีหนี้ต่างประเทศในระดับสูง

ส่งผลให้ทุนสำรองระหว่างประเทศลดลงและเสถียรภาพต่างประเทศอยู่ในระดับต่ำเมื่อมีแรงกดดันจากภายในและต่างประเทศในที่สุด รัฐบาลต้องลดค่าเงินและทำให้หนี้ต่างประเทศเพิ่มขึ้นมากในช่วงปี 1983-1990

การสะสมความเปราะบางเช่นนี้ เมื่อเศรษฐกิจโลกถดถอย ปัญหารายได้ไม่พอกับรายจ่ายยิ่งทวีความรุนแรงขึ้น รัฐบาลจึงดำเนินมาตรการเพื่อแก้ปัญหาการขาดดุลด้วยการออกพันธบัตรระดมทุนในต่างประเทศในจำนวนที่มากขึ้น แต่พันธบัตรของรัฐบาลไม่ได้รับความเชื่อถือ เนื่องจากเศรษฐกิจไม่มีเสถียรภาพ จึงไม่สามารถระดมเงินได้เพียงพอกับการชดเชยขาดดุล และหนี้สินส่วนเดิมไม่สามารถต่ออายุได้ ส่งผลให้หลายประเทศ อาทิ อาร์เจนตินา บราซิล และเปรู เปลี่ยนมาแก้ปัญหาโดยให้ธนาคารกลางพิมพ์ธนบัตรขึ้นมาซื้อพันธบัตรรัฐบาล เพื่อชดเชยการขาดดุล จนทำให้ประเทศเหล่านี้ต้องเผชิญกับปัญหาเงินเฟ้อรุนแรง (Hyperinflation)

ที่สำคัญผลที่คาดหวังจากการดำเนินนโยบายกลับซ้ำเติมให้ปัญหารุนแรงมากขึ้น กล่าวคือ การเพิ่มค่าจ้างแรงงานโดยหวังเพิ่มรายได้ให้แรงงาน แต่แรงงานต้องเผชิญกับปัญหาเงินเฟ้อและการว่างงานจากการผลิตในประเทศไม่สามารถแข่งขันกับสินค้านำเข้าได้ ขณะที่ราคาปัจจัยการผลิตอื่น โดยเฉพาะที่ดินปรับเพิ่มขึ้นตามเงินเฟ้อ จึงทำให้ผลประโยชน์สุทธิตกแก่เจ้าของที่ดิน คือ กลุ่มชนชั้นสูง จึงยิ่งทำให้ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจสูงขึ้น

บทเรียนจากกรีซและละตินอเมริกาต่อการดำเนินนโยบายในประเทศอื่นในการกำหนดนโยบาย หน่วยงานด้านเศรษฐกิจต่างพยายามทำให้ประชาชนมีความเป็นอยู่ที่ดี ภายใต้บทบาทหน้าที่และความรับผิดชอบที่ต่างกัน

อย่างไรก็ดี ประเด็นที่ปฏิเสธไม่ได้คือ ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศไทยได้นำนโยบายประชานิยมมาใช้เพิ่มขึ้นหลายเท่า แม้จะเป็นเวลาไม่นานนักเมื่อเทียบกับกรีซและละตินอเมริกา แต่การเร่งตัวและรูปแบบนโยบายที่เริ่มมีการแทรกแซงกลไกราคา โดยเฉพาะโครงการรับจำนำข้าวที่ทำให้ระดับการค้าประกันหนี้จากสถาบันการเงินเฉพาะกิจเร่งตัวขึ้น

นอกจากนี้ ภายใต้เศรษฐกิจโลกที่มีความผันผวนระดับสูง หลายประเทศในและนอกภูมิภาคเริ่มเก็บ “เสบียง” พร้อมรับมือกับวิกฤตที่อาจเกิดขึ้นในระยะต่อไป แต่ประเทศไทยยังเร่งก่อหนี้สาธารณะ

ผลการดำเนินนโยบายประชานิยมในกรีซและละตินอเมริกา จึงให้แง่คิดต่อการดำเนินนโยบายนี้ในประเทศอื่นที่สำคัญ ได้แก่

การก่อหนี้สาธารณะในระดับสูงในช่วงปกติ จะลดทอนศักยภาพของภาครัฐในการบรรเทาผลกระทบในช่วงวิกฤต ดังนั้น ในช่วงปกติการรักษาวินัยทางการคลังและการก่อหนี้สาธารณะตามความจำเป็นมีความสำคัญเป็นลำดับแรก

ปัจจัยเร้าที่ส่งเสริมให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นที่สำคัญคือ การก่อหนี้ต่างประเทศภาครัฐในยามวิกฤต ค่าเงินมักอ่อนค่าลงอย่างรวดเร็ว หนี้ต่างประเทศในรูปเงินสกุลท้องถิ่นจะเร่งตัวขึ้น เช่นที่เกิดในกลุ่มประเทศละตินอเมริกาและภาคการคลัง ที่ควรมีบทบาทในการบรรเทาผลกระทบจากวิกฤตจะกลายเป็นผู้สร้างปัญหาและเหนี่ยวรั้งการฟื้นตัวของเศรษฐกิจได้

นอกจากนี้ ความโปร่งใสของข้อมูลหนี้สาธารณะเป็นสิ่งสำคัญ เพราะหากรัฐบาลพยายามตกแต่งข้อมูลเพื่อผลประโยชน์เช่นกรีซ ย่อมพอกพูนปัญหาให้ใหญ่ขึ้นโดยไม่จำเป็น

การดำเนินนโยบายด้านสวัสดิการต้องพิจารณาการจัดเก็บรายได้ให้เพียงพอ ครอบคลุมถึงภาระในอนาคตและความสามารถในการใช้จ่ายยามประเทศเข้าสู่วิกฤต เนื่องจากการใช้จ่ายด้านสวัสดิการเป็นภาระผูกพันที่ขยายตัวต่อเนื่องตามอายุและจำนวนประชากร และไม่สามารถยกเลิกได้โดยง่าย โดยเฉพาะในยามวิกฤตที่ประชาชนมีรัฐเป็นที่พึ่งสำคัญ การลดทอนสวัสดิการในยามที่ประชาชนกำลังสิ้นหวังทางเศรษฐกิจอาจเป็นชนวนนำไปสู่จลาจลจนประเทศไร้เสถียรภาพเช่นที่เกิดในกรีซได้

นโยบายที่สร้างความเสียหายต่อประเทศรุนแรง คือ การบิดเบือนกลไกตลาด แม้ว่าจะไม่สร้างภาระในรูปตัวเงินต่อภาครัฐ แต่ทำให้เศรษฐกิจสะสมความอ่อนแอและขาดเสถียรภาพทั้งในและต่างประเทศ และสามารถนำพาประเทศเข้าสู่วิกฤตได้โดยง่าย นอกเหนือจากการที่กลไกตลาดไม่สามารถจัดสรรทรัพยากรได้อย่างมีประสิทธิภาพและสร้างต้นทุนทางเศรษฐกิจให้กับประเทศ

กล่าวโดยสรุป กรีซและกลุ่มละตินอเมริกานำนโยบายประชานิยมมาใช้ มีผลให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีอยู่ในระดับสูง ประเทศขาดความสามารถในการแข่งขัน โครงสร้างเศรษฐกิจเปราะบาง เมื่อเศรษฐกิจโลกตกต่ำ ประเทศต้องเผชิญกับวิกฤตเศรษฐกิจ

บทเรียนเชิงนโยบายที่สำคัญ คือ การก่อหนี้สาธารณะในระดับสูงในช่วงปกติ จะลดทอนศักยภาพของภาครัฐในการบรรเทาผลกระทบในช่วงวิกฤตและความรุนแรงของวิกฤต ส่วนหนึ่งขึ้นกับระดับหนี้สาธารณะที่พร้อมจะเพิ่มขึ้นจากเศรษฐกิจตกต่ำ โดยเฉพาะการก่อหนี้ต่างประเทศที่ยามวิกฤตค่าเงินจะอ่อนค่าอย่างรวดเร็ว ส่งผลให้หนี้ในรูปเงินสกุลท้องถิ่นเพิ่มขึ้น

ดังนั้น การดำเนินนโยบายด้านสวัสดิการควรพิจารณาถึงภาระในอนาคต และความสามารถในการจ่ายสวัสดิการยามประเทศเข้าสู่วิกฤต

ขณะที่นโยบายที่บิดเบือนกลไกตลาด จะสร้างความเสียหายต่อประเทศรุนแรง เพราะทำให้โครงสร้างเศรษฐกิจอ่อนแอ เปราะบางต่อ Shock และหากอัตราแลกเปลี่ยนขาดความยืดหยุ่นที่จะช่วยให้เศรษฐกิจปรับสมดุลได้ดีขึ้นย่อมเพิ่มโอกาสในการเกิดวิกฤต

นอกจากนี้ ประเด็นที่ต้องระมัดระวัง คือ ความโปร่งใสของข้อมูลเป็นสิ่งที่จำเป็น