ต้นทุนในการปฏิบัติตามกฏหมาย

เมื่อไม่นานมานี้ Professor Dr.Ulrich Karpen ศาสตราจารย์ประจำ Fakultat for Rechtswissenschaft มหาวิทยาลัย HAMBURG และเป็นรองประธานกรรมการบริหารของสมาคมนักร่างกฎหมายที่มีชื่อว่า International Association of Legislation (IAL) ซึ่งผู้เขียนเป็นสมาชิกของสมาคมนี้อยู่ด้วย และเป็นมหามิตรในทางวิชาการของผู้เขียนได้กรุณาส่งเอกสารทางวิชาการเกี่ยวกับความคืบหน้าของการพัฒนากฎหมายให้มีคุณภาพของยุโรป (Better Regulation in Europe) จำนวน 4 เล่ม มาให้ผู้เขียนศึกษาตามประสาคนที่มีความสนใจในเรื่อง Better Regulation ร่วมกัน

ทั้งนี้ Better Regulation ในทัศนะของนักร่างกฎหมายแห่งสมาคม IALนั้นมุ่งหมายถึงการพัฒนา “คุณภาพ” ของกฎหมาย มิใช่การลดจำนวนกฎหมายให้เหลือน้อยที่สุด เพราะการมุ่งลดจำนวนของกฎหมายให้เหลือน้อยที่สุดอันเป็นนโยบายหลักของบารอนเนส มาการ์เร็ต แธตเชอร์ อดีตนายกรัฐมนตรีหญิงเหล็กของอังกฤษ และอดีตประธานาธิบดี โรนัลด์ เรแกน ของสหรัฐอเมริกา ในช่วงทศวรรษที่ 80 ทำให้เกิดปัญหาต่างๆ ตามมามากมายหลายประการ เพราะการมีกฎหมายให้น้อยที่สุดนั้นมีนัยโดยปริยายว่ารัฐจะเข้าไปแทรกแซงกิจกรรมต่างๆ ของเอกชนน้อยที่สุด โดยส่งเสริมให้เอกชนสร้างมาตรการควบคุมกันเอง

ในระยะแรกนโยบายนี้ก็ดำเนินการไปได้ด้วยดีและมีส่วนอย่างสำคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจของอังกฤษและสหรัฐอเมริกาในขณะนั้นให้กลับมาฟื้นคืนชีพได้อีกครั้งหนึ่ง หลังจากประสบภาวะชะงักงันทางเศรษฐกิจ อันเนื่องมาจากวิกฤตการณ์ราคาน้ำมัน ในช่วงทศวรรษที่ 70 แต่การที่รัฐดูแลการประกอบกิจกรรมของภาคเอกชนอยู่ห่างๆ และปล่อยให้เอกชนควบคุมกันเองนี้ ทำให้มาตรการควบคุมไม่เข้มข้นเท่าที่ควร เนื่องจากการควบคุมจะส่งผลต่อความคล่องตัวในการประกอบธุรกิจ จึงไม่มีการวางหลักเกณฑ์การควบคุมที่เข้มงวดนัก เพราะไม่มีใครอยากมัดมือตัวเอง

พฤติการณ์เช่นนี้จึงก่อให้เกิดคดีสำคัญๆ ขึ้นหลายคดีในช่วงปลายของทศวรรษที่ 90 เช่น คดี Enron เป็นต้น นักกฎหมายแห่งสมาคม IAL จึงเห็นพ้องต้องกันว่าการมีกฎหมายให้น้อยที่สุดไม่ใช่ทางออกที่ถูกต้องในการส่งเสริมการพัฒนาทางเศรษฐกิจ แต่ต้องการกฎหมายที่มีคุณภาพ

คำว่า “กฎหมายที่มีคุณภาพ” อันเป็นที่ยอมรับร่วมกันระหว่างนักร่างกฎหมายในสมาคมนี้หมายถึง การมีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็นและสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคม และที่สำคัญคือ ต้อง “สร้างภาระให้แก่ประชาชนผู้ต้องปฏิบัติตามกฎหมายน้อยที่สุด” ซึ่งสอดคล้องกับหลักสัดส่วนนั่นเอง

อย่างไรก็ดี ภาระของประชาชนนั้นมีลักษณะอัตวิสัย กล่าวคือ ขึ้นอยู่กับความรู้สึกของผู้ต้องปฏิบัติตามกฎหมายแต่ละคน เช่น การที่กฎหมายกำหนดให้ผู้ประกอบการต้องรายงานผลการดำเนินการบางอย่างให้หน่วยงานของรัฐทราบปีละหนึ่งครั้งนั้น แน่นอนว่าผู้ประกอบการทุกรายมีหน้าที่ที่ต้องปฏิบัติตามและสร้างภาระให้แก่ผู้ประกอบการแล้ว เพราะต้องมีค่าใช้จ่ายและเสียเวลาในการเก็บรวบรวมข้อมูลการจัดทำรายงาน การส่งรายงาน เป็นต้น ซึ่งผู้ประกอบการรายใหญ่อาจเห็นว่าไม่เป็นภาระเท่าใดนัก แต่ผู้ประกอบการรายย่อยอาจเห็นว่ามาตรการดังกล่าวสร้างภาระมาก เพราะเขาต้องทุ่มเททรัพยากรไม่น้อยเพื่อดำเนินการดังกล่าว ทั้งที่เอกสารที่ว่านี้มีผู้สนใจอ่านอย่างจริงจังน้อยมาก (แม้กระทั่งรายงานประจำปีของส่วนราชการต่างๆ เองก็ตาม!!!)

ดังนั้น ปัญหาที่สมาคมนักร่างกฎหมายแห่งนี้มาประชุมหารือกันก็คือ จะทำให้การคำนวณภาระของประชาชนมีลักษณะเป็นภาววิสัย หรือจับต้องได้อย่างเป็นรูปธรรมขึ้นมาได้อย่างไร

เอกสารที่ Professor Dr.Karpen กรุณาส่งมาให้ผู้เขียนนั้น แสดงให้เห็นถึงความก้าวหน้าอย่างมากของนักร่างกฎหมายในยุโรป โดยเขาได้พัฒนาหลักการคำนวณภาระของประชาชนออกมาเป็นตัวเงินได้ และทำเป็นต้นแบบให้นักร่างกฎหมายของประเทศต่างๆ นำไปประยุกต์ใช้เรียกว่า “Standard Cost Model” เพื่อให้รัฐกำหนดมาตรการตามกฎหมายที่สร้างภาระแก่ประชาชนน้อยที่สุด และสามารถลดภาระของประชาชนผู้ต้องปฏิบัติตามกฎหมายทั้งในแง่ระยะเวลาและต้นทุนที่ต้องใช้ในการดำเนินการ อันเป็นการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของผู้ประกอบการและของประเทศโดยรวมด้วย ผู้เขียนเห็นว่าเป็นเรื่องที่นักร่างกฎหมายไทยจำเป็นต้องนำมาประกอบการพิจารณาร่างกฎหมายด้วย เพื่อพัฒนา “คุณภาพ” ของกฎหมายไทยให้ดียิ่งขึ้นไป จึงได้นำมาศึกษาและเขียนเป็นบทความนี้ขึ้น

Standard Cost Model พัฒนาขึ้นจากแนวคิดพื้นฐานที่ว่าในการตรากฎหมายนั้น รัฐจะเป็นผู้ออกแบบกลไกตามกฎหมายต่างๆ ขึ้น เพื่อปกป้องประโยชน์สาธารณะ โดยการกำหนดให้ประชาชนหรือผู้ประกอบการมีหน้าที่ต้องกระทำ หรืองดเว้นกระทำการอันกฎหมายบัญญัติไว้ ซึ่งในทางตำราเรียกหน้าที่นี้ว่า “Content Obligations”

นอกจากนี้ กฎหมายยังกำหนดให้ประชาชนหรือผู้ประกอบการมีหน้าที่ต้องทำตามกระบวนการหรือขั้นตอนต่างๆ ที่กฎหมายกำหนด เช่น ต้องขออนุมัติ ขออนุญาตขอใบอนุญาต หรือแจ้งข้อมูลบางเรื่องให้หน่วยงานของรัฐผู้รับผิดชอบทราบ ซึ่งในทางตำราเรียกหน้าที่ที่ต้องทำตามกระบวนการหรือขั้นตอนต่างๆ ที่กฎหมายกำหนดนี้ว่า “Information Obligations” นอกจากนี้ กฎหมายหลายฉบับอาจมีการกำหนดภาระทางการเงินประเภทภาษี อากร ค่าธรรมเนียม ค่าบริการ ฯลฯ ที่ประชาชนหรือผู้ประกอบการต้องจ่ายเอาไว้ด้วย

เห็นไหมครับว่า เพียงเขียนไว้ในกฎหมายสั้นๆ ว่า “ให้ผู้ประกอบการจัดทำรายงานประจำปี ซึ่งประกอบด้วยบัญชีงบดุลของปีที่ล่วงมาแล้วเสนอต่อ...” โดยคิดว่าเป็นเพียง “แบบกฎหมาย” ที่ลอกตามกันมา หรือเพียงเพื่อให้เจ้าหน้าที่ของรัฐสามารถรวบรวมข้อมูลต่างๆ ได้สะดวก (โดยผลักภาระให้ประชาชนแทน) นั้น ก็จะทำให้ผู้ประกอบการมีต้นทุนในการประกอบการเพิ่มขึ้น ดังนั้น หากผู้เสนอร่างกฎหมายและนักร่างกฎหมายเขียนกฎหมาย โดยคำนึงถึงผลกระทบดังกล่าวตามหลัก Better Regulation อย่างจริงจัง แทนที่จะคำนึงถึงเฉพาะความสะดวกในการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ หรืออ้างว่าเป็นแบบที่กฎหมายอื่นๆ เขาก็เขียนกันอย่างนี้ทั้งนั้น เราก็จะช่วยกันลดภาระของประชาชนและผู้ประกอบการด้านต้นทุนในการปฏิบัติตามกฎหมายได้มากมายมหาศาลทีเดียว

ยิ่งขณะนี้ประเทศไทยเป็นหนึ่งในประชาคมอาเซียนด้วยแล้ว การลดต้นทุนดังกล่าวนอกจากจะเป็นการเพิ่มความสามารถในการแข่งขันของผู้ประกอบการชาวไทยแต่ละรายแล้ว การกำหนดกลไกตามกฎหมายอันเป็นการลดภาระหรือต้นทุนของประชาชน หรือผู้ประกอบการในการปฏิบัติตามกฎหมายให้เหลือเพียงเท่าที่จำเป็นยังเป็นประโยชน์ต่อการยกระดับความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ในภาพรวมได้อีกทางหนึ่งด้วย