ปัญหามลพิษจากหมอกควันในอาเซียน

ปัญหามลพิษจากหมอกควันที่เกิดจากการลักลอบเผาป่าเพื่อปลูกปาล์มน้ำมันบนเกาะสุมาตราของอินโดนีเซีย ได้ส่งผลกระทบต่อประเทศเพื่อนบ้าน เช่น สิงคโปร์ มาเลเซีย อย่างรุนแรง รวมไปถึงภาคใต้ของไทยด้วย ได้กลายเป็นประเด็นสำคัญของอาเซียนอีกครั้งหนึ่ง เพราะส่งผลกระทบต่อความมั่นคง สิ่งแวดล้อม และเศรษฐกิจในภูมิภาค

อีกทั้งอาเซียนไม่อาจปฏิเสธความจริงที่ว่าปัญหามลพิษของหมอกควันจากไฟป่าที่เรื้อรัง ได้สร้างความขุ่นมัวให้กับความสัมพันธ์ของรัฐสมาชิกในการรวมตัวกันเป็นประชาคมอาเซียนแล้ว พร้อมๆ ไปกับการเปิดเผยให้เห็นความอ่อนแอของอาเซียนในการบริหารจัดการปัญหาของตนเองไปในตัว ที่สังคมระหว่างประเทศกำลังจับตาดูประสิทธิภาพของการแก้ปัญหาแบบอาเซียนอยู่

สาเหตุของไฟป่าในอินโดนีเซียที่เกิดขึ้น มิใช่ที่เกิดจากภัยธรรมชาติ หากแต่เป็นเพราะการบังคับใช้กฎหมายห้ามเผาป่าเพื่อปลูกปาล์มน้ำมันไม่มีประสิทธิภาพ เนื่องจากกลุ่มผู้ที่อยู่เบื้องหลังและเข้าไปเกี่ยวข้องไม่ใช่ชาวบ้านและชาวสวนธรรมดาทั่วไป แต่เป็นกลุ่มบริษัทผู้ผลิตปาล์มน้ำมันยักษ์ใหญ่ของอินโดนีเซีย มาเลเซีย และสิงคโปร์ โดยขบวนการนี้มีสายสัมพันธ์ที่แนบแน่นกับรัฐบาลท้องถิ่นและรัฐบาลกลาง เป็นผู้ผลิตปาล์มรายใหญ่ที่สุดในโลก จึงผูกขาดทิศทางตลาดน้ำมันปาล์มของโลกเอาไว้ในกำมือ

ความร้อนแรงของหมอกควันได้ส่งผลครอบคลุมไปยังที่ประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศของอาเซียน อันนำไปสู่แถลงการณ์เรียกร้องให้อินโดนีเซียเร่งรัดภาคยานุวัติ (Accession) ข้อตกลงว่าด้วยมลพิษจากหมอกควันข้ามแดนแห่งอาเซียน (ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution : AATHP) ซึ่งเป็นรัฐต้นตอของมลพิษจากหมอกควัน แต่กลับเป็นรัฐสุดท้ายในอาเซียนที่ยังคงไม่เข้าเป็นภาคีในข้อตกลงนี้

แนวความคิดในการแก้ไขปัญหามลพิษจากหมอกควันไฟข้ามพรมแดนนี้ ถูกหยิบยกมาเป็นประเด็นใหญ่ในการประชุมรัฐมนตรีด้านสิ่งแวดล้อมอาเซียนในปี ค.ศ. 1990 พร้อมกับการออกประกาศ (The Kuala Lumpur Accord on Environment and Development) ที่มีสาระสำคัญอันเกี่ยวข้องกับปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามแดน

แต่ทว่าแผนความร่วมมือแก้ไขปัญหามลพิษข้ามพรมแดนกลับไม่ได้มีทิศทางที่ชัดเจน ทำให้แผนความร่วมมือนี้ขาดประสิทธิภาพ และอาเซียนยังคงต้องเผชิญกับปัญหาหมอกควันไฟที่รุนแรงมากขึ้น

จนกระทั่งในปี ค.ศ. 2001 โครงการสิ่งแวดล้อมแห่งสหประชาชาติ ได้เข้ามาประสานงานและสนับสนุนงบประมาณ เพื่อศึกษาความเป็นไปได้ของการจัดทำข้อตกลงในการแก้ไขปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามพรมแดนในอาเซียน โดยได้จัดให้มีการประชุมคณะกรรมาธิการเจรจาระหว่างรัฐบาล สำหรับข้อตกลงว่าด้วยมลพิษจากหมอกควันข้ามแดนแห่งอาเซียนหลายครั้ง

ในที่สุด AATHP จึงเกิดขึ้นเมื่อวันที่ 17 มิถุนายน ค.ศ. 2002 อันเป็นตราสารทางกฎหมายที่วางรากฐานในการแก้ปัญหามลพิษจากหมอกควัน โดยมาตรา 3 ของ AATHP ได้วางหลักการเอาไว้ 5 ประการดังต่อไปนี้

1.หลักการไม่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อรัฐอื่น แม้ว่าทุกรัฐจะมีอำนาจอธิปไตยในการแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรของตนเท่าเทียมกัน แต่ก็มีความรับผิดชอบที่จะต้องทำให้แน่ใจว่ากิจกรรมที่กระทำขึ้นภายในเขตอำนาจอธิปไตยของตน จะไม่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อรัฐอื่น จึงแสดงให้เห็นว่าอำนาจอธิปไตยก็ยังคงต้องอยู่ภายใต้หลักกฎหมายระหว่างประเทศ

2.หลักความร่วมมือ (กำหนดหน้าที่ในการร่วมมือกันระหว่างประเทศเพื่อนบ้าน ด้วยการปรึกษาหารือ หรือการเจรจา ในกรณีที่การปฏิบัติของรัฐอาจจะส่งผลกระทบต่อรัฐบริเวณโดยรอบ รัฐนั้นจะต้องแจ้งให้รัฐอื่นๆ ที่คาดว่าจะได้รับผลกระทบทราบ เพื่อเปิดโอกาสให้มีการปรึกษาหารือกัน และเจรจาหาทางแก้ไขปัญหาร่วมกัน

3.หลักการใช้ความระมัดระวังล่วงหน้า ในกรณีที่มีความเสี่ยงว่าการประกอบกิจกรรมใดจะก่อให้เกิดความเสียหายรุนแรงต่อสิ่งแวดล้อมจะต้องมีมาตรการระมัดระวังไว้ก่อน เพื่อป้องกันมิให้ความเสียหายเกิดขึ้น หรือลดความรุนแรงของผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้น แม้ว่าจะยังไม่มีข้อพิสูจน์ทางวิทยาศาสตร์ว่าจะเกิดความเสียหายขึ้นอย่างชัดเจนก็ตาม เพราะความเสียหายอาจรุนแรงเกินกว่าที่จะเยียวยาให้กลับคืนดังเดิมได้

4.หลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน รัฐสามารถแสวงหาผลประโยชน์ในทรัพยากรธรรมชาติของตน ด้วยการตอบสนองความต้องการของคนรุ่นปัจจุบัน โดยไม่มีผลกระทบในทางลบต่อความต้องการของคนรุ่นต่อไปในอนาคต เพื่อให้เกิดผลต่อความคุ้มค่าของทรัพยากร และเป็นแนวทางในการพัฒนาประเทศที่หยุดยั้งความยากจนลงไปได้

5.หลักการมีส่วนร่วมของประชาชน ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องทุกภาคส่วนในการดำเนินการด้านมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน รัฐภาคีควรให้ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องทุกฝ่าย รวมไปถึงชุมชนท้องถิ่น องค์กรพัฒนาภาคเอกชน เกษตรกร และวิสาหกิจเอกชน เข้ามามีส่วนร่วมด้วยตามความเหมาะสมเพื่อให้สามารถมาร่วมกันวางแผนและปฏิบัติ

จากบทเรียนในอดีตที่ผ่านมาของอาเซียน ที่ต้องเผชิญกับความล้มเหลวในการร่วมกันแก้ปัญหามลพิษจากหมอกควันมาแล้ว เพราะการที่รัฐบาลของอินโดนีเซียบ่ายเบี่ยงในการภาคยานุวัติ ข้อตกลงจวบจนปัจจุบัน ซึ่งเป็นความล้มเหลวในแก้ไขต้นตอของปัญหา

อุปสรรคที่แท้จริงส่วนหนึ่งของความล้มเหลวในการแก้ปัญหาดังกล่าว มิใช่เป็นอุปสรรคทางด้านกระบวนการนิติบัญญัติตามคำกล่าวอ้างของอินโดนีเซีย แต่เป็นเรื่องของผลประโยชน์ที่เป็นอุปสรรค เพราะในขณะที่บรรดารัฐสมาชิกอื่นๆ ต้องการให้อินโดนีเซียเข้าเป็นภาคีในข้อตกลง เพื่อป้องกันปัญหาควันพิษในระยะยาวกันทั้งสิ้น เพราะท้ายที่สุดแล้วประชาชนในอาเซียนเองก็ต้องตกเป็นเหยื่อได้รับผลกระทบจากปัญหามลพิษดังกล่าว แต่ในในมุมมองของอินโดนีเซียนั้น ก็เกรงว่ามาตรการที่เข้มงวดภายใต้หลักการและกลไกของข้อตกลงจะกระทบต่อผลตอบแทนจากอุตสาหกรรมปาล์มน้ำมัน ซึ่งบริษัทที่ทำธุรกิจนี้ส่วนใหญ่เป็นนายทุนจากสิงคโปร์กับมาเลเซีย

รัฐบาลอินโดนีเซียจึงพยายามจุดประเด็นใหม่ด้วยการโยนคำถามกลับไปยังรัฐบาลสิงคโปร์และมาเลเซีย ถึงมาตรการและความรับผิดชอบในการกำกับดูแลการดำเนินธุรกิจของภาคเอกชนของตนที่เข้ามาลงทุน และสร้างปัญหาด้วยการเผาป่าเพื่อปลูกปาล์มน้ำมันในอินโดนีเซีย

ไม่ว่าอย่างไรก็ตาม ปัญหามลพิษจากหมอกควันจึงซ้ำเติมความเชื่อมั่นของสังคมระหว่างประเทศต่ออาเซียน ในการแก้ไขปัญหาของตนในช่วงระยะเวลาเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาคมอาเซียน เพราะลำพังปัญหาใหญ่ๆ ที่ยังค้างคาอยู่เดิม อาทิ ความไม่พร้อมของรัฐสมาชิกยกเว้นสิงคโปร์ในการเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนตามกำหนดเวลาที่มีความเลือนรางในความเป็นไปได้จริงสูงมาก หรือปัญหาในทะเลจีนใต้ที่เป็นความขัดแย้งระหว่างรัฐสมาชิกด้วยกันเอง และรัฐสมาชิกอาเซียนกับจีนที่มีตัวแปรสำคัญนอกภูมิภาคมาคอยสร้างเงื่อนไขและความยุ่งยากอยู่ตลอดเวลา ก็สั่นคลอนความเป็นปึกแผ่นและน้ำหนึ่งใจเดียวกันของอาเซียนมากเพียงพออยู่แล้ว

ดังนั้น อาเซียนและรัฐบาลในอาเซียนจึงมีการบ้านที่จะต้องปรับบทบาทและทัศนคติให้ยึดถือประโยชน์ส่วนร่วมมากกว่าประโยชน์ส่วนตัว พร้อมร่วมกันหาทางออก เพื่อผลักดันและขับเคลื่อนอาเซียนให้เป็นไปเพื่อผลประโยชน์ของประชาชนอย่างแท้จริง ตามหลักการในกฎบัตรอาเซียน ที่อาเซียนจะเป็นประชาคมที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลางอย่างแท้จริง ไม่ใช่ปรากฏแต่เพียงในกระดาษ

ท้ายที่สุดแล้ว การที่อาเซียนและรัฐบาลของอาเซียนต่างได้ประชาสัมพันธ์ถึงการรวมตัวกันเป็นประชาคมอาเซียนที่งดงาม ที่ทุกฝ่ายต่างร่วมมือร่วมใจกัน จึงเป็นฝันหวานที่ไม่มีใครอยากตื่นขึ้นมาเผชิญกับความจริง