ที่มาของมาตรา 67 วรรคสองเครื่องมือปกป้องสุขภาวะของชุมชน

นับว่าเป็นเรื่องที่น่ายินดีที่ศาลปกครองกลางได้มีคำพิพากษาในกรณีแผนบริหารจัดการน้ำจากงบประมาณ พ.ร.ก.เงินกู้ 3.5 แสนล้านบาท เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน 2556 ที่ผ่านมา โดยสรุปว่าให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้ง 4 นำแผนแม่บทบริหารจัดการน้ำ กลับไปรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนอย่างทั่วถึง พร้อมจัดรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 57 วรรคสอง และมาตรา 67 วรรคสอง ก่อนที่จะลงนามในสัญญาว่าจ้างกับบริษัทเอกชน เนื่องจากมีโครงการบริหารจัดการน้ำที่อาจมีผลกระทบต่อชุมชนและสิ่งแวดล้อมอย่างร้ายแรง อาทิ โครงการแก้มลิง เพราะการที่ให้บริษัทเอกชนผู้รับจ้างไปรับฟังความคิดเห็นอาจได้ผลที่เบี่ยงเบน และไม่ตรงกับความเป็นจริง

ผู้เขียนในฐานะรองประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ 2550 คนที่สี่ ที่ต้องรับผิดชอบในเรื่องสิทธิเสรีภาพ การมีส่วนร่วมและการกระจายอำนาจ รองประธานอีก 2 ท่าน คือ ศาสตราจารย์วิชา มหาคุณ และศาสตราจารย์จรัญ ภักดีธนากุล รับผิดชอบเรื่องพรรคการเมืองและองค์กรตามรัฐธรรมนูญตามลำดับ

ในขณะที่พิจารณาร่าง รธน. 2550 ว่าด้วยสิทธิชุมชนมาตรา 66 และ 67 นั้น ในฐานะเป็นผู้รับผิดชอบที่ต้องอภิปรายชี้แจงต่อที่ประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญ ได้ตอบคำถามที่กลุ่ม ส.ส.ร.สายธุรกิจ อภิปรายห่วงใยในเรื่องนี้กันมาก และต้องการเลื่อนการประชุมออกไป เมื่อถึงช่วงการอภิปรายมาตรา 66 และ 67 วรรคหนึ่ง ก็มีการอภิปรายค้าน หลังจากนั้นมี ส.ส.ร.ท่านหนึ่งได้ประสานมาที่ผู้เขียน ขอให้เลื่อนการประชุมออกไป แต่ผู้เขียนไม่เห็นด้วย ทำให้ ส.ส.ร.กลุ่มดังกล่าวเดินออกจากที่ประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญ เข้าใจว่าเป็นการเดินออกจากที่ประชุมทำนองประท้วงที่ไม่ยอมเลื่อนวาระนี้ออกไปก่อน ต่อมาผู้เขียนได้ชี้แจงมาตรา 67 วรรคสอง ว่าได้ปรับเพิ่มจากรัฐธรรมนูญ 2540 ในสองประเด็นที่สำคัญ คือ ให้เพิ่มการประเมินผลกระทบต่อสุขภาพ (Health Impact Assessment : HIA) ลงไป เพราะเป็นเครื่องมือที่ทันสมัยกว่าประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment : EIA) HIA เป็นการประเมินถึงผลกระทบต่อสุขภาพของชุมชน หากทำกันอย่างถูกต้องโปร่งใส จะช่วยปกป้องทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และสุขภาพของชุมชนเป็นอย่างดี ในอีกประเด็นหนึ่งที่เห็นว่าสำคัญที่สุด คือ ได้ตัดวลี...ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติออก ในท้ายประโยคของวรรคสอง เพราะหากยังคงไว้จะทำให้ไม่เกิดสิทธิชุมชน เพราะต้องรอออกกฎหมายมารองรับเสียก่อน ดังนั้นมาตรา 67 วรรคสอง จึงมีผลทำให้...โครงการที่อาจมีผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ จะกระทำมิได้ เว้นแต่จะได้ทำการศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนในชุมชน (HIA) และจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียก่อน รวมทั้งได้ให้องค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพให้ความเห็นประกอบก่อนดำเนินการดังกล่าว...

ในเรื่องดังกล่าวข้างต้นนี้ ผู้เขียนได้รับทราบและเรียนรู้จาก ดร.กิตติศักดิ์ ปรกติ ว่าศาลฎีกาเคยมีคำพิพากษาออกมาแล้วว่าสิทธิชุมชนในรัฐธรรมนูญ 2540 ไม่เกิดสิทธิที่แท้จริง เพราะหลังมาตราว่าด้วยสิทธิชุมชน มีวลี...ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติต่อท้ายมาตราดังกล่าว...แต่รัฐสภาไทยไม่ได้บัญญัติกฎหมายลูกออกมา ทำให้ไม่เกิดสิทธิอย่างแท้จริงในช่วงสิบปีที่ผ่านมา ผู้เขียนจึงได้อ่านคำพิพากษาของศาลฎีกาอย่างละเอียด รวมทั้งสอบถามจากท่านผู้รู้ โดยเฉพาะนักกฎหมายมหาชนว่า ในต่างประเทศเกิดเหตุการณ์ทำนองนี้หรือไม่ ได้รับคำตอบว่า มีเหตุการณ์เช่นนี้เหมือนกัน คือ รัฐสภายังไม่ออกกฎหมายลูก แต่ศาลในประเทศเหล่านั้นถือเอาเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ ศาลท่านจะวางเกณฑ์ว่าชุมชนมีสิทธิแค่ไหน (ในกรณีสิทธิชุมชน) หรือวางเกณฑ์ว่าผู้สูงอายุหรือคนพิการมีสิทธิแค่ไหนตามมาตราที่เกี่ยวข้องกับผู้สูงอายุหรือคนพิการ แล้วตัดสินตามเกณฑ์ที่วางไว้ แต่ศาลไทยจะไม่วางเกณฑ์เช่นนั้น ต้องให้มีกฎหมายลูกออกมาเท่านั้น จึงตัดสินตามกฎหมายลูกที่ออกมา

ด้วยเหตุนี้เองทำให้ผู้เขียนเห็นว่าวลี...ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ...เป็นอุปสรรคที่ทำให้ประชาชนและชุมชนไม่ได้รับสิทธิที่พึงได้ตามรัฐธรรมนูญ 2540 ที่เป็นรัฐธรรมนูญที่ดีที่สุดฉบับหนึ่ง แต่เพิ่งมาทราบว่าสิทธิต่างๆ ที่ค่อนข้างก้าวหน้า โดยเฉพาะสิทธิชุมชนนั้น ไม่ได้เกิดผลขึ้นจริง เพราะรัฐสภาไทยไม่ได้ออกกฎหมายลูกมารองรับ จึงได้สอบถามจากนักกฎหมายอีกหลายท่านว่า หากจะเอาวลี...ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ...ออกไปแล้วจะมีปัญหาอะไรหรือไม่ ได้รับคำตอบในทำนองที่ว่า ที่ผ่านมาไม่มีใครทำกัน เพราะมีความจำเป็นที่ต้องให้รัฐสภาไทยที่มีผู้แทนจากปวงชนชาวไทยมาพิจารณาออกกฎหมายลูก ซึ่งต้องกำหนดรายละเอียดต่างๆ อีกมากในรัฐธรรมนูญแต่ละมาตรา แต่เมื่อมาพิจารณาดูแล้วว่าที่ผ่านมารัฐสภาไทยไม่ได้ออกกฎหมายลูกออกมารองรับ ทำให้ประชาชนและชุมชนเสียโอกาสที่จะได้รับสิทธิ จึงนำความในใจที่ค้างคาอยู่ไปหารือกับศาสตราจารย์จรัญ ภักดีธนากุล ซึ่งเป็นประธานร่างในส่วนของพรรคการเมือง โดยตั้งโจทย์ใหม่ว่า หากจะตัดวลี...ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติที่ต่อท้ายมาตราต่างๆ ในเรื่องสิทธิออกเสียแล้ว (เพราะต้องการให้ประชาชนและชุมชนมีสิทธิตามรัฐธรรมนูญทันที) ผู้เขียนควรจะใช้ถ้อยคำหรือประโยคใดมาแทนที่ ศาสตราจารย์จรัญ ภักดีธนากุล ได้ตอบคำถามอย่างชัดเจนว่า สามารถทำได้ จะทำให้ประชาชนและชุมชนมีสิทธิทันที ส่วนจะมีคำหรือวลี หรือประโยคใดมาแทนที่...ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ หรือไม่ก็ได้ ขึ้นอยู่กับความจำเป็นแต่ละมาตรา

ด้วยเหตุดังกล่าวข้างต้น ผู้เขียนจึงตัด...ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติออกไปประมาณยี่สิบมาตรา เพื่อทำให้เกิดสิทธิในรัฐธรรมนูญ 2550 ทันทีเมื่อผ่านประชามติจากประชาชนทั่วประเทศ จึงเกิดผลที่ตามมาในเวลาต่อมา คือ ศาลปกครองกลางสั่งคุ้มครองชั่วคราวระงับการเดินหน้าโครงการ 76 โครงการในนิคมมาบตาพุดที่เป็นข่าวไปทั่วโลก เนื่องจากมาตรา 67 วรรคสอง มีผลทันทีโดยไม่ต้องไปรอออกกฎหมายลูก สำหรับมาตรา 67 วรรคสามนั้น ได้ปรึกษาศาสตราจารย์จรัญ ภักดีธนากุล ว่า หากระบุลงไปว่าให้สิทธิชุมชนฟ้องหน่วยงานของรัฐ ฯลฯ จะได้หรือไม่ เพราะยังเป็นที่ถกเถียงกันในทางวิชาการที่ไม่ตกผลึกว่าสิทธิชุมชนในการฟ้องนั้นเป็นอย่างไร ศาสตราจารย์จรัญ ภักดีธนากุล ตอบว่า สามารถระบุลงไปได้ ส่วนเรื่องสิทธิชุมชนฟ้องได้นั้นมีขอบเขตแค่ไหน เพียงใด เป็นหน้าที่ของศาลท่านจะไปทำความชัดเจนต่อไป...ผู้เขียนขอบคุณท่านมากที่ชี้ทางออกให้คนที่ไม่มีความรู้ทางกฎหมาย แต่ต้องมาทำหน้าที่เป็นประธานยกร่างในหมวดสิทธิเสรีภาพ การมีส่วนรวมและการกระจายอำนาจ มีอีกท่านหนึ่ง คือ ศาสตราจารย์วิชา มหาคุณ ที่ให้คำปรึกษาที่เป็นประโยชนต่อเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนและสิทธิชุมชนอย่างมาก ท่านจะช่วยอภิปรายสนับสนุนทุกครั้งที่ผู้เขียนถูกคัดค้านจากใครก็ตาม โดยเฉพาะในการประชุมครั้งสุดท้ายของคณะกรรมาธิการยกร่าง รธน. ที่ท่าน น.ต.ประสงค์ สุ่นศิริ เป็นประธาน มีการเสนอให้เอา...ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ...ใส่กลับไปต่อท้ายแต่ละมาตราที่ได้ตัดออกดังกล่าวแล้ว ผู้เขียนได้ชี้ว่าจะทำให้ไม่เกิดสิทธิ เพราะไม่มั่นใจว่ารัฐสภาไทยจะมาสนใจออกกฎหมายรองรับสิทธิต่างๆ ในรัฐธรรมนูญ 2550 เช่นเดียวกับที่เกิดขึ้นแล้วในรัฐธรรมนูญ 2540 ศาสตราจารย์วิชา มหาคุณ กล่าวสนับสนุนด้วยเสียงที่หนักแน่นว่า การทำเช่นนั้นจะทำให้ไม่เกิดสิทธิต่อประชาชนและชุมชน

ผู้เขียนเชื่อว่าท่าทางที่จริงจังและจริงใจของศาสตราจารย์วิชา มหาคุณ มีผลทำให้ฝ่ายเลขานุการต้องถอนข้อเสนอนี้ออกไป ...ที่ต้องบันทึกเหตุการณ์นี้เป็นครั้งแรกในที่แห่งนี้ เพื่อไม่ให้ประวัติศาสตร์ต้องถูกบิดเบือน อีกทั้งการต่อสู้ให้ได้มาซึ่งประโยชน์ของคนทั่วไปในสังคม โดยเฉพาะคนเล็กคนน้อยที่ไม่มีปากเสียง ล้วนเต็มไปด้วยความยากลำบาก แต่สำหรับคนบนยอดพีระมิดที่มีอยู่ประมาณหนึ่งเปอร์เซ็นต์ของประเทศ คนเหล่านี้สามารถกำหนดทิศทางชะตากรรมของประเทศที่เอาเปรียบคนข้างล่างมาชั่วนาตาปีอย่างมิรู้สึกรู้สา ฐานทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และสุขภาพของผู้คนจึงถูกทำลายอย่างย่อยยับในพื้นที่มาบตาพุด แม่เมาะ และที่อื่นๆ ทั่วประเทศอีกนับไม่ถ้วน และยังไม่มีทีท่าว่าจะหยุดยั้ง เนื่องจากทิศทางในการพัฒนาประเทศยังเอาการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจหรือโลภจริตเป็นตัวตั้ง โดยหาได้คำนึงถึงการพัฒนาอย่างยั่งยืนไม่

ในฐานะที่เป็นคนไทยคนหนึ่ง จึงขอขอบคุณศาลปกครองกลางที่ทำหน้าที่ในการปกป้องสุขภาวะของชุมชนตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ 2550