ผังเมืองกรุงเทพฯ : เมืองหน้าอยู่

โดย...ประทีป ตั้งมติธรรม

คณะทำงานโครงสร้างพื้นฐาน คมนาคม และพลังงาน ได้เสนอความเห็นเกี่ยวกับร่างผังเมืองกรุงเทพมหานคร (กทม.) ให้กับประธานพิจารณาข้อเสนอแนะของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ โดยมีข้อเสนอแนะดังต่อไปนี้

(1) ผังเมืองต่างๆ ที่นิยมออกแบบให้ประชาชนทำงานในเมืองและเดินทาง 30-50 กิโลเมตร เพื่อกลับไปอาศัยอยู่บ้านชานเมืองนั้น เป็นสมัยนิยมในยุคน้ำมันรถยนต์ราคาถูกช่วงประมาณ พ.ศ. 2500-2520

ปัจจุบันเป็นยุคน้ำมันรถยนต์ราคาแพง ผังเมืองในลักษณะดังกล่าวข้างต้นได้กลายเป็นผังเมืองย้อนยุคที่ล้าสมัย เพราะทำให้ทั้งสิ้นเปลืองพลังงาน เสียเวลาเดินทาง ทำให้คุณภาพชีวิตประชาชนลดลง นอกจากนี้ยังทำให้เกิดการเบียดเบียนพื้นที่เกษตรกรรมตามชานเมืองและการใช้ที่ดินในเมือง (ซึ่งแพงขึ้นกว่าเดิมมาก) อย่างไม่คุ้มค่าอีกด้วย

อนึ่ง โครงการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนไปชานเมืองที่ล่าช้า ประกอบกับแหล่งงานในปริมณฑลยังคงมีน้อยมาก ทำให้การเดินทางเข้าออกจากเมืองไปยังชานเมืองของประชาชนยังคงใช้ถนนเป็นหลักและเพิ่มมากขึ้นทุกปี

เมืองที่มีขนาดใหญ่ใกล้เคียงกับ กทม. เช่น ปักกิ่ง โซล โตเกียว ได้กำหนดให้ที่อยู่อาศัยในเมืองต้องเป็นที่อยู่อาศัยที่มีความหนาแน่นปานกลางจนถึงหนาแน่นสูงเท่านั้น เพื่อให้คนอยู่ในเมืองได้มากขึ้นและลดการเดินทางลง

ผังเมือง กทม. (ฉบับร่าง) ที่ยังคงพื้นที่ที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อยภายในเขตเมือง ทั้งๆ ที่ราคาที่ดินแพงขึ้นกว่า 10 เท่าตัว (จากปี 2520) จึงเป็นการกำหนดการใช้สอยพื้นที่ไม่เหมาะสมทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม และเป็นการผลักให้ประชาชนส่วนใหญ่ซึ่งเป็นคนรายได้ปานกลางและรายได้น้อยจำเป็นต้องอพยพย้ายไปพักอาศัยในปริมณฑล

โดยเฉพาะจังหวัดนนทบุรี และปทุมธานี ซึ่งราคาถูกกว่า แต่เป็นเขตเสี่ยงภัยต่ออุทกภัยมากกว่ากรุงเทพฯ ดังจะเห็นได้ชัดเจนจากจำนวนประชากรในหลายเขตของกรุงเทพฯ ลดลง แต่ในจังหวัดปริมณฑลโดยเฉพาะจังหวัดนนทบุรี และปทุมธานี เพิ่มมากขึ้นอย่างชัดเจน

(2) การจัดทำผังเมืองโดยศึกษาเปรียบเทียบความหนาแน่นกับเมืองขนาดกลางที่เล็กกว่า กทม.มาก เช่น แวนคูเวอร์ เมลเบิร์น นั้นไม่เหมาะสม เพราะการที่ขนาดเมืองต่างกันมาก เวลาการเดินทางจากใจกลางเมืองไปยังชานเมืองและการเดินทางระหว่างจุดต่างๆ ภายในเมืองก็ต่างกันมากด้วย อีกทั้งประเทศแคนาดาและออสเตรเลีย เป็นประเทศที่มีความหนาแน่นน้อย หรือมีที่ดินมาก แต่มีคนอยู่อาศัยน้อยนั่นเอง

การศึกษาเปรียบเทียบในเชิงความหนาแน่นที่เหมาะสม จึงต้องเปรียบเทียบ กทม.กับเมืองที่มีขนาดและลักษณะใกล้เคียงกัน เช่น ปักกิ่ง โซล โตเกียว ปารีส เป็นต้น ซึ่งเป็นทั้งเมืองหลวงและศูนย์กลางของธุรกิจการค้าและศิลปวัฒนธรรม ซึ่งถ้าเปรียบเทียบความหนาแน่นของปารีสกับ กทม.จะพบว่าเมืองปารีสมีความหนาแน่นถึงประมาณ 6 เท่าของ กทม. เป็นต้น

(3) การกำหนด FAR หรืออัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมต่อพื้นที่ดินในผังเมือง กทม. (ฉบับร่าง) ไม่เหมาะสมกับความกว้างของถนนและสาธารณูปโภคที่จะรองรับได้ ดังตัวอย่างต่อไปนี้

3.1 กำหนด FAR 10 เท่า ในถนนที่เขตทางกว้างไม่ถึง 20 เมตร เป็นถนนแคบที่รับจำนวนรถยนต์ได้จำกัด ถนนบางสายเกือบจะไม่ค่อยมีทางเท้าให้คนเดิน ท่อระบายน้ำก็มีขนาดเล็ก รับการระบายน้ำได้จำกัด เช่น ถนนทรัพย์ ถนนนเรศ ถนนสี่พระยา ซอยศาลาแดง ซอยสุขุมวิท 11 ซอยสุขุมวิท 13 ถนนหลังสวน ถนนเจริญกรุง (บางช่วง) ถนนสุรวงศ์ จึงเป็นเหตุผลที่สภาที่ปรึกษาฯ เสนอให้ลด FAR จาก 10 เท่า เหลือ 8 เท่า

3.2 ในทางกลับกัน กลับกำหนด FAR 2.55 เท่า ในถนนที่มีเขตทางกว้าง 2045 เมตร เช่น ถนนอ่อนนุช (ศรีนครินทร์วงแหวน) ถนนรามคำแหง (โฮมโปรม.บัวขาว) ถนนเสรีไทย (บึงการเคหะวงแหวน) ถนนรามอินทรา (หลักสี่วัชรพล) ถนนเอกมัยรามอินทรา ถนนลาดพร้าว (ลาดพร้าว 55132) ถนนศรีนครินทร์ (โมเดิร์นฟอร์มดุสิต) ถนนพหลโยธิน (ย่านเมเจอร์หลักสี่) ถนนพระรามเก้า (ก่อนถึงศรีนครินทร์ 3.5 กม.) ถนนกัลปพฤกษ์ ถนนพัฒนาการ ถนนแจ้งวัฒนะ เป็นต้น

ถนนต่างๆ ดังกล่าวข้างต้น มีศักยภาพที่จะพัฒนาเป็นย่านพาณิชยกรรมและที่อยู่อาศัยหนาแน่นมากผสมผสานได้อย่างเหมาะสม ถนนเหล่านี้สะดวกเพราะมีรถขนส่งมวลชน และ/หรือรถไฟฟ้าผ่าน อีกทั้งยังเป็นการทำให้บ้าน ที่ทำงาน โรงเรียน โรงพยาบาล สถานที่ราชการ สถานบริการต่างๆ และที่จับจ่ายใช้สอยอยู่ใกล้กัน

จึงเป็นเหตุผลที่สภาที่ปรึกษาฯ นำเสนอให้เพิ่ม FAR จากผังเมือง กทม. (ฉบับร่าง) อีก 1 เท่า เป็น 3.56 เท่า ซึ่งยังคงถือว่าเป็น FAR ที่ต่ำเมื่อเทียบกับขนาดถนนและเมืองอื่นๆ ในต่างประเทศ

3.3 บริเวณที่กำหนด FAR 6 เท่า และ 7 เท่า เช่น ถนนเจริญนคร ถนนวงศ์สว่าง ถนนประชาชื่น (บริเวณบางซื่อ) ถนนกรุงเทพนนท์ ถนนจรัญสนิทวงศ์ (ฝั่งแม่น้ำ) ถนนอิสรภาพ ถนนวิภาวดีรังสิต (ดินแดง) ถนนรามคำแหง (คลองตัน ราชมังคลาฯ และแยกลำสาลี) ถนนลาดพร้าว (MRT ลาดพร้าว และแยกลำสาลี) ถนนพระราม 4 (คลองเตยสาทร) ถนนเจริญราษฎร์ ถนนรัชดาภิเษก ถนนพระราม 6 ถนนเพชรเกษม (สาย1วงแหวน) ถนนรัชดาฯท่าพระ ถนนบรมราชชนนี (ปิ่นเกล้า)

สภาที่ปรึกษามีความเห็นว่า ควรจะเพิ่ม FAR ขึ้นอีก 1 เท่า เป็น 7 เท่า และ 8 เท่า เพราะยังคงมีศักยภาพเขตทางและสาธารณูปโภคเทียบเท่าหรือดีกว่า บริเวณที่ผังเมืองกำหนดไว้ให้เป็น FAR 10 เท่า และ FAR 8 เท่า และใกล้เคียงกับในเมืองอื่นๆ ในต่างประเทศ

3.4 บริเวณที่มีการทำหนด FAR 8 เท่า เช่น ถนนเอกมัย ซอยสุขุมวิท 39 ถนนเจริญรัถ (ย่านวงเวียนใหญ่) สภาที่ปรึกษาฯ เห็นด้วยที่จะให้คง FAR 8 เท่า

3.5 บริเวณที่ผังเมืองเดิมเคยกำหนด FAR 8 เท่า แต่ในฉบับร่างใหม่กลับถูกปรับลดลงเหลือ FAR 7 เท่า เช่น ถนนพระราม 3 ซึ่งกว้างถึง 4045 เมตร ขนานกับแม่น้ำ ซึ่งมีพื้นที่โล่งกว้างใหญ่ รถไม่ติด ทางเท้ากว้าง ท่อระบายน้ำและคลองระบายน้ำใหญ่ใกล้แม่น้ำ ซ้ำยังมี BRT ของ กทม. วิ่งผ่าน ถ้าใช้แนวความคิดว่าที่ใดใกล้สถานีรถไฟฟ้า ควรเพิ่ม FAR ก็ควรจะต้องพิจารณาทำนองเดียวกันกับบริเวณที่ BRT วิ่งผ่านด้วย เพื่อให้ประชาชนจำนวนมากขึ้นได้ใช้ประโยชน์จาก BRT และทำให้โครงการ BRT อยู่รอดได้ ในด้านการเงินการลงทุน

ในทางกลับกัน การปรับลด FAR ในบริเวณที่ BRT วิ่งผ่านนั้น เท่ากับเป็นการลดทอนคนที่จะมาใช้ BRT ลง ทั้งๆ ที่มีคนขึ้นน้อยอยู่แล้ว ทำให้เป็นห่วงว่าจะเป็นการกำจัดโครงการ BRT ให้ล้มหายตายจากไปในที่สุดหรือไม่

อนึ่ง ถนนเลียบแม่น้ำหรือริมทะเลของเมืองใหญ่ต่างๆ ทั่วโลก มักจะกำหนดความหนาแน่นสูงกว่าย่านอื่นๆ ถนนพระราม 3 ก็มีลักษณะคล้ายคลึงกัน และควรจะเป็นถนนที่รองรับการผ่องถ่ายความหนาแน่นจากถนนสุรวงศ์ สีลม และสาทร ได้ตามที่ กทม. สมัยผู้ว่า ดร.พิจิตต รัตตกุล ได้วางแผนไว้ให้เป็นย่านเศรษฐกิจและการเงินของ กทม.แห่งใหม่ แต่เนื่องจากกำหนด FAR ไว้ต่ำกว่า ประกอบกับไม่มีรถไฟฟ้าขนส่งมวลชน นโยบายดังกล่าวจึงไม่เกิดผล

(4) การกำหนดความกว้างเขตทางสำหรับอาคารประเภทต่างๆ ไม่เหมาะสมและแตกต่างจากข้อกำหนดในกฎกระทรวงฉบับที่ 33 พ.ศ. 2535 มาก ซึ่งเป็นปัญหาร้ายแรงที่สุดข้อหนึ่งที่จะก่อให้เกิดปัญหาวิกฤตต่อการพัฒนาเมืองอย่างมาก ทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม เพราะมีประชาชนจำนวนมากถูกรอนสิทธิ พื้นที่จำนวนมากถูกห้ามสร้างอย่างไม่เป็นธรรม

ยกตัวอย่างเช่น อาคารพักอาศัยเพียง 1 หมื่นตารางเมตร ขึ้นไปในพื้นที่ ย.5 และอาคารพาณิชยกรรมในพื้นที่ ย.7 ต้องสร้างในเขตทางที่กว้างถึง 30 เมตร แต่ใน ย.9 ย.10 กลับยินยอมให้เขตทางกว้างเพียง 10 เมตร เป็นต้น

อนึ่ง ที่กรุงเทพมหานคร อ้างว่าจะตัดถนนและขยายถนนสายต่าง ๆ เพิ่มนั้น ก็ยังไม่มีงบประมาณสนับสนุน

ทางสภาที่ปรึกษาฯ มีความเห็นอย่างยิ่งว่า เพื่อความเป็นธรรมและเหมาะสมกับสภาพเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมในภาวะปัจจุบัน ควรจะกำหนดขนาดอาคารตามบทบัญญัติในกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 พ.ศ. 2535 ซึ่งประกาศใช้อยู่ ส่วนใหญ่เหมาะสมดีแล้ว คือ :

อาคารใหญ่พิเศษ 10,000 ตรม.ขึ้นไป แต่ไม่เกิน 30,000 ตรม. ควรให้ก่อสร้างได้ในเขตทางที่ไม่ต่ำกว่า 10 เมตร

อาคารใหญ่พิเศษที่มีพื้นที่รวมตั้งแต่ 30,000 ตรม. ขึ้นไปควรให้ก่อสร้างได้ในเขตทางไม่ต่ำกว่า 18 เมตร

ยกเว้นอาคารที่มีพื้นที่ 2,000 – 10,000 ตรม. ควรปรับความกว้างเขตทาง จากเดิมกำหนด 6 เมตร เป็น 8 เมตร เพื่อเหตุผลของการจราจรและความปลอดภัย โดยทางกรุงเทพมหานคร สามารถประกาศเขตห้ามจอดรถริมซอย และ/หรือ จัดให้เดินรถยนต์ทางเดียวได้ ตามความเหมาะสม

(5) การเพิ่มพื้นที่สวนสาธารณะและพื้นที่สีเขียวภายในเมืองได้ดีที่สุดวิธีหนึ่ง ก็คือ การบังคับ และ/หรือ ส่งเสริมให้สร้างอาคารที่สูงขึ้น เพื่อให้มีพื้นที่ว่างสีเขียวบนดินมากขึ้น ทำให้ระยะห่างและช่องว่างอาคารมากขึ้น วิธีการดังกล่าวข้างต้นจะเห็นตัวอย่างที่ดีได้ในสิงคโปร์ว่า สิงค์โปร์มีความหนาแน่นรวมในเขตเมืองสูงกว่ากรุงเทพฯ ประมาณเท่าตัว แต่กลับมีพื้นที่โล่งสีเขียวมากกว่า จนได้ชื่อว่าเป็น Garden City คนไทยทุกคนที่ไปเยือนสิงคโปร์เห็นพ้องต้องกันในข้อนี้

ทั้งนี้ ผังเมืองฉบับใหม่ควรเป็นผังเมืองที่คำนึงถึงสิทธิประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่ของ กทม. ซึ่งเป็นผู้มีรายได้ปานกลางและรายได้น้อยที่มีความจำเป็นต้องทำงานใน กทม.ให้พอหาที่อยู่อาศัยที่ใกล้แหล่งงานได้ เพื่อคุณภาพชีวิตชาว กทม.ที่ดีขึ้น ให้สมกับที่ กทม.บอกว่า “ชีวิตดีๆ ที่ลงตัว”เพราะสามารถลดเวลาและค่าใช้จ่ายเดินทางลง ไม่ถูกขับไสให้ไปอยู่ปริมณฑลของกรุงเทพฯ ซึ่งเสี่ยงต่ออุทกภัยมากกว่า อีกทั้งยังเป็นการช่วยสงวนพื้นที่เกษตรกรรมที่จะผลิตอาหารป้อนกรุงเทพฯ และสอดคล้องกับนโยบายประหยัดพลังงานของชาติอีกด้วย