ร่างพระราชบัญญัติสัญชาติว่าด้วยคนไทยพลัดถิ่น

โดยทั่วไปแล้ว “คนไทยพลัดถิ่น” หมายถึง คนซึ่งมีเชื้อสายไทยและมีบรรพบุรุษเป็นคนไทย

โดย..อนุรักษ์ นิยมเวช

แต่ต้องสูญเสียสัญชาติไทยและตกไปอยู่ในบังคับของประเทศอื่นเนื่องจากการเปลี่ยนแปลงอาณาเขตของประเทศไทยในอดีต โดยตามประวัติศาสตร์ที่ผ่านมา ประเทศไทยได้สูญเสียดินแดนให้กับประเทศอื่นหลายครั้ง ตัวอย่างเช่น การสูญเสียจังหวัดเกาะกงให้กับฝรั่งเศส ซึ่งสืบสิทธิไปยังกัมพูชาในเวลาต่อมา ทำให้คนไทยที่อาศัยอยู่ในจังหวัดเกาะกงต้องกลายเป็นคนในบังคับของกัมพูชาไป เป็นต้น

หลังจากต้องตกเป็นคนในบังคับของชาติอื่นแล้ว ปัญหาสำคัญที่คนไทยพลัดถิ่นต้องเผชิญ คือ การไม่ได้รับการยอมรับจากรัฐบาลประเทศต้นทาง การถูกปราบปรามชนกลุ่มน้อย การถูกกดขี่ข่มเหง สิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานถูกลิดรอน จนท้ายที่สุดกลายเป็นสาเหตุให้คนเหล่านี้ต้องโยกย้ายถิ่นฐานกลับเข้ามาอยู่กับญาติพี่น้องในประเทศไทย แต่ทว่าเมื่ออพยพกลับมาอยู่ในประเทศไทยแล้ว คนไทยพลัดถิ่นยังคงต้องประสบปัญหาเกี่ยวสถานะของตนในประเทศไทย เนื่องจากว่าคนกลุ่มนี้ไม่ได้รับการรับรองว่ามีสัญชาติไทย จึงต้องถูกจำกัดสิทธิตามกฎหมายไทยหลายประการ เช่น ไม่สามารถแจ้งเกิดหรือตาย ไม่มีบัตรประจำตัวประชาชน ไม่ได้รับการศึกษา เป็นต้น

ทั้งหมดส่งผลให้คนไทยพลัดถิ่นที่อาศัยอยู่ในประเทศไทยมักจะถูกเอารัดเอาเปรียบหรือถูกละเมิดสิทธิมนุษยชนเป็นประจำ ทั้งๆ ที่ในอดีตคนกลุ่มนี้เคยเป็นคนไทย ดังนั้นแล้วจึงได้มีการดำเนินการตรากฎหมายแก้ไขพระราชบัญญัติสัญชาติเพื่อแก้ไขปัญหาเรื่องสัญชาติของคนไทยพลัดถิ่นขึ้น โดยปัจจุบันร่างกฎหมายดังกล่าวได้ผ่านการพิจารณาของวุฒิสภาในวาระ 3 แล้ว และอยู่ระหว่างการรอประกาศในราชกิจจานุเบกษา

พระราชบัญญัติสัญชาติที่จะมีการแก้ไขใหม่นี้มีสาระสำคัญ คือ จัดตั้งให้มีคณะกรรมการรับรองความเป็นคนไทยพลัดถิ่น “คณะกรรมการ” ซึ่งจะมีหน้าที่หลัก คือ พิจารณาและให้การรับรองคนไทยพลัดถิ่นที่มีลักษณะครบถ้วนตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด หากว่าคนไทยพลัดถิ่นใดได้รับการรับรองโดยคณะกรรมการแล้ว บุคคลดังกล่าวจะได้สัญชาติไทยโดยการเกิด ไม่ว่าบุคคลนั้นจะเคยได้รับการแปลงสัญชาติเป็นไทยก่อนหรือหลังวันที่พระราชบัญญัตินี้มีผลใช้บังคับ

ร่างกฎหมายใหม่ได้กำหนดลักษณะคนไทยพลัดถิ่นที่จะได้รับประโยชน์จากร่างพระราชบัญญัตินี้ไว้ในบทนิยาม โดยอาจแบ่งได้เป็น 2 กลุ่ม คือ กลุ่มแรก ได้แก่ คนไทยพลัดถิ่นที่ได้รับการสำรวจจัดทำทะเบียนราษฎรแล้ว ซึ่งจะต้องมีลักษณะ 5 ประการ คือ (1) เป็นผู้ซึ่งมีเชื้อสายไทยที่ต้องกลายเป็นคนในบังคับของประเทศอื่น โดยเหตุอันเกิดจากการเปลี่ยนแปลงอาณาเขตของราชอาณาจักรไทยในอดีต (2) ปัจจุบันผู้นั้นมิได้ถือสัญชาติของประเทศอื่น (3) ได้อพยพเข้ามาอยู่อาศัยในประเทศไทยเป็นระยะเวลาหนึ่ง (4) มีวิถีชีวิตเป็นคนไทย (5) โดยได้รับการสำรวจจัดทำทะเบียนตามกฎหมายว่าด้วยทะเบียนราษฎรภายใต้หลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่คณะรัฐมนตรีกำหนด

กลุ่มที่สอง คือ ผู้ซึ่งมีลักษณะอื่นทำนองเดียวกับที่กำหนดในกฎกระทรวง ซึ่งเป็นการกำหนดเพื่อเปิดช่องให้สามารถกำหนดหลักเกณฑ์ในการพิสูจน์บุคคลเชื้อสายไทยในกรณีอื่นที่ยังไม่ได้สำรวจจัดทำทะเบียนราษฎร

บุคคลที่มีลักษณะครบถ้วนตามนิยามที่ข้างต้นสามารถดำเนินการขอรับรองสถานะการเป็นคนไทยพลัดถิ่นได้ โดยจะต้องทำคำขอยื่นต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ เมื่อพนักงานเจ้าหน้าที่ได้รับคำขอแล้ว ให้เสนอคำขอนั้นต่อคณะกรรมการเพื่อให้คณะกรรมการทำการพิสูจน์และตรวจสอบความเป็นคนไทยพลัดถิ่นของผู้ยื่นคำขอตามหลักเกณฑ์เงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง จากนั้นหากว่าคณะกรรมการให้การรับรองความเป็นคนไทยพลัดถิ่นแล้ว จะส่งผลให้คนไทยพลัดถิ่นและบุตรของบุคคลดังกล่าวได้รับสัญชาติไทยโดยการเกิด เว้นแต่ว่า กรณีที่บุตรของคนไทยพลัดถิ่นได้รับสัญชาติของประเทศอื่นก่อนแล้วก็จะไม่ได้รับประโยชน์ตามร่างกฎหมายนี้

นอกจากนี้ เนื่องจากว่าที่ผ่านมาประเทศไทยได้มีการดำเนินการแก้ไขปัญหาคนไทยพลัดถิ่นมาเป็นระยะเวลานานแล้ว ตัวอย่างเช่น ได้มีมติคณะรัฐมนตรีหลายฉบับที่อนุมัติให้คนไทยพลัดถิ่นสามารถขอแปลงสัญชาติเป็นสัญชาติไทยได้ เช่น มติคณะรัฐมนตรี วันที่ 27 พ.ค. 2540 เห็นชอบให้ผู้พลัดถิ่นสัญชาติพม่าเชื้อสายไทยที่อพยพเข้ามาในประเทศไทยจนถึงวันที่ 9 มี.ค. 2519 ได้รับสัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติเป็นกรณีพิเศษ มติคณะรัฐมนตรี วันที่ 5 ก.พ. 2523, 4 ก.ย. 2527, 19 ก.พ. 2534 เห็นชอบให้ผู้อพยพเชื้อสายไทยจากจังหวัดเกาะกง กัมพูชา ได้รับสัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติเป็นกรณีพิเศษ เป็นต้น

ด้วยเหตุนี้ จึงมีคนไทยพลัดถิ่นบางส่วนที่ได้สัญชาติไทยมาก่อนหน้าที่จะมีการตราร่างกฎหมายฉบับนี้แล้ว อย่างไรก็ตามเนื่องจากผู้ที่ได้สัญชาติโดยการแปลงสัญชาติจะได้รับสิทธิไม่เท่ากับผู้ได้สัญชาติโดยการเกิด เช่น ไม่ได้รับสิทธิในการดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรือการเข้ารับราชการทหาร ฯลฯ ซึ่งสิทธิดังกล่าวจะจำกัดเฉพาะแต่ผู้ได้สัญชาติโดยการเกิดเท่านั้น

ร่างกฎหมายฉบับนี้จึงมีบทบัญญัติให้ประโยชน์ครอบคลุมไปถึงคนไทยพลัดถิ่นที่ได้แปลงสัญชาติเป็นไทยหรือได้สัญชาติไทยแล้วก่อนวันที่พระราชบัญญัติใช้บังคับ โดยให้ถือว่าบุคคลดังกล่าวเป็นคนไทยพลัดถิ่นที่ได้รับการรับรองจากคณะกรรมการตามร่างพระราชบัญญัตินี้และให้มีสถานะเป็นผู้มีสัญชาติไทยโดยการเกิดเช่นกัน

จากบทบัญญัติของร่างกฎหมายใหม่ข้างต้น จะเห็นได้ว่า ร่างพระราชบัญญัติสัญชาตินี้มีหลักการที่ดี และจะเป็นประโยชน์ในการปกป้องคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของคนไทยพลัดถิ่นที่ต้องประสบปัญหาดังกล่าวมาเป็นระยะเวลานาน อย่างไรก็ตามผู้เขียนขอตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับร่างกฎหมายฉบับนี้ ดังต่อไปนี้

ประการแรก ในชั้นการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ปรากฏว่าการยกร่างกฎหมายฉบับนี้มีเป้าหมายมุ่งเน้นให้สัญชาติแก่ผู้มีเชื้อสายไทย 2 กลุ่ม ซึ่งเป็นกลุ่มที่มีปัญหาเรื่องสถานะบุคคลอย่างชัดเจนในปัจจุบัน คือ คนไทยพลัดถิ่นสัญชาติพม่าเชื้อสายไทยที่เคยอาศัยอยู่ในดินแดนแถบตะนาวศรี มะริด ทวาย และผู้อพยพเชื้อสายไทยจากจังหวัดเกาะกง กัมพูชา อย่างไรก็ตามบทบัญญัติของร่างกฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดนิยามของคำว่า คนไทยพลัดถิ่น อาจมีขอบเขตที่กว้าง ซึ่งอาจจะมีปัญหาเรื่องการตีความโดยอาจมีกลุ่มผู้พลัดถิ่นกลุ่มอื่นนอกเหนือไปจากคนไทยพลัดถิ่น 2 กลุ่ม ที่เป็นกลุ่มเป้าหมายในการยกร่างกฎหมายฉบับนี้ เรียกร้องสิทธิของตนตามร่างพระราชบัญญัตินี้ได้

ประการที่สอง สำหรับกฎกระทรวงที่อาจจะมีการตราในอนาคตเพื่อกำหนดลักษณะของคนไทยพลัดถิ่นที่จะได้รับประโยชน์จากร่างกฎหมายฉบับนี้นั้น จะต้องไม่ขยายขอบของคนไทยพลัดถิ่นเกินกว่าตามนิยามร่างพระราชบัญญัตินี้ อีกทั้งหากจะกำหนดแนวทางในการพิสูจน์เชื้อสายไทย ก็ควรจะมีแนวทางในทำนองเดียวกับแนวทางการพิสูจน์ของกรมการปกครองในการสำรวจจัดทำทะเบียนราษฎรบุคคลที่ไม่มีสัญชาติไทยที่เคยดำเนินการมาก่อนหน้านี้ เพื่อให้การดำเนินการแก้ไขปัญหาคนไทยพลัดถิ่นในอนาคตและที่เคยดำเนินการในอดีตมีความสอดคล้องกัน

ประการที่สาม ปัญหาประการหนึ่งที่อาจเกิดขึ้นจากร่างกฎหมายใหม่นี้ คือ ตามที่ร่างกฎหมายฉบับนี้ได้เปิดช่องให้มีการดำเนินการรับรองความเป็นคนไทยพลัดถิ่นได้โดยไม่จำกัดระยะเวลา จึงอาจเกิดกรณีที่คนต่างด้าวเข้ามาสวมสิทธิเป็นคนไทยพลัดถิ่นเพื่อให้ได้สัญชาติไทย อันจะก่อให้เกิดผลกระทบต่อความมั่นคงของประเทศได้ ดังนั้นแล้วเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ต้องดำเนินการสำรวจจัดทำทะเบียนราษฎร รวมถึงคณะกรรมการจะต้องกลั่นกรองและพิจารณารับรองสถานะคนไทยพลัดถิ่นโดยรอบคอบและระมัดระวัง เพื่อให้กฎหมายฉบับนี้เป็นประโยชน์แก่คนไทยพลัดถิ่นผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนอย่างแท้จริง

สุดท้ายนี้ แม้ว่าการแก้ไขปัญหาสถานะคนไทยพลัดถิ่นเป็นสิ่งที่รัฐต้องดำเนินการเพื่อคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของบุคคลดังกล่าว อย่างไรก็ตามการให้สัญชาติแก่บุคคลเป็นเรื่องที่กระทบต่อความมั่นคงของประเทศ ดังนั้นจึงควรพิจารณาทั้งเรื่องการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนและการปกป้องผลประโยชน์ของประเทศไปควบคู่กัน โดยจะต้องมีกรอบและหลักเกณฑ์การพิจารณาที่ชัดเจน ไม่ควรให้สัญชาติไทยโดยไม่มีขอบเขตหรือมีขอบเขตที่กว้างจนกลายเป็นการเปิดช่องให้เกิดการแสวงหาประโยชน์และกระทบต่อความมั่นคงของประเทศ เพราะท้ายที่สุดแล้ว หากเกิดความเสียหายขึ้น ผู้ที่ได้รับกระทบก็คือประชาชนชาวไทยนั้นเอง