ความตกลงโลกร้อนหลังปี 2012 อนาคตโลกบนความเสี่ยง

ข้อถกเถียงเกี่ยวกับสาเหตุสำคัญของมหาอุทกภัยในปีนี้มี 3 เรื่อง ได้แก่ เรื่องความผิดพลาดเกี่ยวกับการระบายน้ำจากเขื่อน

โดย ..ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ ผู้อำนวยการสถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม

ข้อถกเถียงเกี่ยวกับสาเหตุสำคัญของมหาอุทกภัยในปีนี้มี 3 เรื่อง ได้แก่ เรื่องความผิดพลาดเกี่ยวกับการระบายน้ำจากเขื่อน เรื่องการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายผังเมืองและกฎหมายสิ่งแวดล้อม และเรื่องความแปรปรวนของฤดูกาลและปริมาณน้ำฝน เนื่องจากปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโลก สองสาเหตุแรกเป็นปัญหาที่ต้องแก้ไขกันเองภายในประเทศของเรา ส่วนสาเหตุสุดท้ายเป็นเรื่องที่ต้องแก้ไขร่วมกันในระดับโลก

ความหวังในการแก้ไขหรือบรรเทาผลกระทบจากปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโลก ส่วนหนึ่งขึ้นอยู่กับผลการประชุมรัฐภาคีอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (ครั้งที่ 17) และพิธีสารเกียวโต (ครั้งที่ 7) ซึ่งจะจัดขึ้นในช่วงระหว่างวันที่ 28 พ.ย. ถึง วันที่ 9 ธ.ค. 2011 ที่เมืองเดอร์บัน แอฟริกาใต้ เป้าหมายหลักของการประชุมครั้งสำคัญนี้ คือ การหาข้อยุติในการจัดทำ “ระบอบระหว่างประเทศด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศหลังปี 2012” ซึ่งตามแผนเดิมต้องหาข้อยุติให้ได้ตั้งแต่ปี 2009 แต่ทำไม่สำเร็จ การเจรจาล่าช้ายืดเยื้อมากว่า 2 ปี ในการประชุมเจรจาปี 2009 ได้ผลลัพธ์ออกมาเป็น “โคเปนเฮเกนแอคคอร์ด” แต่ไม่ได้มีมติรับรอง เป็นเพียงการรับทราบตัวเอกสาร ต่อมาในปี 2010 มีความก้าวหน้ามากขึ้น ที่ประชุมได้มีมติรับรองผลการเจรจาที่เรียกว่า “ความตกลงแคนคูน” แต่ยังมีประเด็นเจรจาอีกมากที่ยังไม่ได้ข้อยุติ และยังไม่มีผลบังคับใช้

ความตกลงระหว่างประเทศด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่มีอยู่ในปัจจุบันมี 2 ฉบับ คือ (1) อนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (UNFCCC) ซึ่งมีผลบังคับใช้มาตั้งแต่เดือน มี.ค. 1994 มีประเทศสมาชิกรวม 195 ประเทศ มีเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจก แต่เป็นแบบสมัครใจ และ (2) พิธีสารเกียวโต ซึ่งมีผลบังคับใช้มาตั้งแต่เดือน ก.พ. 2005 มีประเทศสมาชิกรวม 193 ประเทศ มีเป้าหมายการลดก๊าซแบบบังคับสำหรับเฉพาะประเทศที่พัฒนาแล้ว โดยต้องลดก๊าซโดยรวมให้ได้ 5.2% ต่ำกว่าระดับที่ปล่อยในปี 1990 กำหนดระยะเวลาดำเนินการให้ได้ภายในปี 2012 ในปีหน้าจึงเป็นปีสุดท้ายของการดำเนินงานตามพันธกรณีช่วงแรกของพิธีสารเกียวโต

การเจรจาจัดทำ “ระบอบระหว่างประเทศด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศหลังปี 2012” ที่ดำเนินมากว่า 4 ปี (20082011) เป็นการเจรจาทั้งในส่วนอนุสัญญา UNFCCC เพื่อกำหนดเป้าหมายและพันธกรณีใหม่ในการลดก๊าซทั้งของกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วและกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา และในส่วนพิธีสารเกียวโตเกี่ยวกับพันธกรณีใหม่ในการลดก๊าซของประเทศที่พัฒนาแล้วหลังปี 2012 ผลลัพธ์ของการเจรจาอาจเกิดขึ้นได้หลายรูปแบบ ตัวอย่างเช่น (1) มีพิธีสารฉบับใหม่เกิดขึ้นภายใต้อนุสัญญา UNFCCC และยังคงมีพิธีสารเกียวโตต่อไป มีผลสำเร็จในการกำหนดพันธกรณีช่วงที่สองของพิธีสารเกียวโต (กลุ่มประเทศหมู่เกาะผลักดันสนับสนุนการมีพิธีสารฉบับใหม่ แต่อินเดียและจีนคัดค้าน) หรือ (2) มีพิธีสารฉบับใหม่เกิดขึ้นฉบับเดียว โดยยุบรวมเอาเนื้อหาพิธีสารเกียวโตมาอยู่ในพิธีสารฉบับใหม่ หรือ (3) ไม่สามารถหาข้อยุติได้ทั้งในการเจรจาพิธีสารฉบับใหม่และพิธีสารเกียวโต ซึ่งเป็นฉากอนาคตที่ไม่เป็นผลดีต่อโลกมากที่สุด (ในความเห็นของผมมีโอกาสเกิดขึ้นมากที่สุด)

การเจรจาในปี 2011 นี้ มีการเจรจาเตรียมการไปแล้ว 3 ครั้ง คือ ที่กรุงเทพฯ (เม.ย.) ที่กรุงบอนน์ (มิ.ย.) และครั้งหลังสุดที่ปานามา (ต.ค.) ผลการเจรจาโดยรวมยังไม่คืบหน้า หัวข้อสำคัญในการเจรจาหลายข้อ เช่น เป้าหมายลดก๊าซในระยะยาว ยังไม่ได้ข้อสรุปจัดทำเป็นเอกสารเพื่อการเจรจา (Negotiation Text)

ในการเจรจาภายใต้อนุสัญญา UNFCCC การกำหนดเป้าหมายลดก๊าซเป็นประเด็นสำคัญที่ส่งผลต่อความสำเร็จหรือความล้มเหลวของการเจรจา ในความตกลงแคนคูนได้กำหนดเป้าหมายควบคุมอุณหภูมิโลกที่เพิ่มขึ้นให้อยู่ในระดับต่ำกว่า 2 องศาเซลเซียส (โดยจะให้มีการทบทวนเป้าหมายในปี 2013 โดยใช้ข้อมูลทางวิทยาศาสตร์ที่จะออกมาใหม่ และพิจารณาถึงเป้าหมาย 1.5 องศาเซลเซียส) ทั้งนี้ ตามรายงานของ IPCC ฉบับที่ 4 และการศึกษาของนักวิทยาศาสตร์ การจะบรรลุเป้าหมายควบคุมอุณหภูมิไม่ให้สูงเกิน 2 องศาเซลเซียส “กลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว” จะต้องลดก๊าซเรือนกระจก 2540% จากระดับปล่อยในปี 1990 ให้ได้ภายในปี 2020 ในขณะเดียวกัน “กลุ่มประเทศกำลังพัฒนา” ก็จะต้องร่วมลดการปล่อยก๊าซด้วยในระดับ 15-30% จากระดับที่ปล่อยอยู่ตามปกติ (Business as Usual) ในการเจรจาที่ผ่านมา ทั้งกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วและกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาต่างก็ใช้ข้อมูลข้างต้นมากดดันอีกฝ่ายให้ยอมรับพันธกรณีเพิ่มเติม

อย่างไรก็ตาม จากการเสนอตัวเลขเป้าหมายการลดก๊าซของประเทศที่พัฒนาแล้ว การลดก๊าซจะอยู่ในระดับประมาณ 17% ซึ่งไม่เพียงพอต่อการบรรลุเป้าหมาย 2 องศาเซลเซียส แต่สหรัฐอเมริกาก็ผลักดันให้ยึดถือแนวทางการลดก๊าซตาม “ความตกลงแคนคูน” ที่ให้ประเทศต่างๆ กำหนดเป้าหมายการลดก๊าซได้โดยอิสระ ส่วนกลุ่ม G77+ จีน ก็ยังคงยึดมั่นหลักการให้ประเทศที่พัฒนาแล้วต้องเป็นผู้รับผิดชอบการปล่อยก๊าซในอดีต ยึดหลักความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่าง หลักการเรื่องความเป็นธรรม สิทธิในการพัฒนา ฯลฯ ในขณะเดียวกันก็เรียกร้องให้มีการสนับสนุนด้านเทคโนโลยี การเงิน และการเพิ่มศักยภาพในการลดก๊าซจากประเทศที่พัฒนาแล้ว ก่อนที่ทางกลุ่มจะดำเนินการด้านการลดก๊าซ กลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วก็มีข้อเสนอผลักดันให้กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาต้องร่วมรับผิดชอบในการลดก๊าซมากขึ้น เช่น การกำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนาแบบคาร์บอนต่ำ การกำหนดกิจกรรมลดก๊าซเรือนกระจกอย่างเหมาะสม (NAMAs) และต้องถูกตรวจสอบการดำเนินงานมากขึ้นโดยกลไกระหว่างประเทศ ผลการเจรจาในประเด็นนี้จึงไม่คืบหน้า

สำหรับการเจรจาเกี่ยวกับอนาคตของพิธีสารเกียวโต กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาและกลุ่มประเทศที่พัฒนาน้อยที่สุด ยืนยันผลักดันการมีพิธีสารเกียวโตต่อทางสหภาพยุโรป ซึ่งเคยมีจุดยืนไม่สนับสนุนพิธีสารเกียวโต ตอนนี้มีท่าทีผ่อนปรนลง ยอมรับที่จะพิจารณาพันธกรณีช่วงที่สองของพิธีสารเกียวโต แต่ต้องมีเนื้อหาบังคับการลดก๊าซของทุกประเทศที่มีการพัฒนาทางเศรษฐกิจสูง และผลักดันการใช้กลไกตลาดต่อไป สำหรับกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วที่รวมกลุ่มกันในนาม “Umbrella Group” (เช่น แคนาดา สหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น นิวซีแลนด์ นอร์เวย์ ออสเตรเลีย) มีจุดยืนว่า การมีเฉพาะพันธกรณีภายใต้พิธีสารเกียวโตไม่สามารถแก้ไขปัญหาโลกร้อนได้ ต้องมีความตกลงที่บังคับการลดก๊าซของทุกประเทศที่ปล่อยก๊าซปริมาณสูง ไม่ใช่บังคับเฉพาะประเทศที่พัฒนาแล้วเท่านั้น โดยทางญี่ปุ่น แคนาดา และรัสเซีย ย้ำจุดยืนชัดเจนว่า จะไม่เสนอเป้าหมายการลดก๊าซสำหรับพันธกรณีช่วงที่สองของพิธีสารเกียวโต อนาคตของพิธีสารเกียวโตจึงมีความเสี่ยงมาก

แม้ว่าทุกประเทศจะประกาศว่าปัญหาโลกร้อนเป็นวิกฤตร่วมกันของมนุษยชาติ แต่ในการเจรจาการหาความสมดุลที่ลงตัวและเป็นที่ยอมรับของทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ระหว่างเรื่องประสิทธิภาพ (Effective) กับความเป็นธรรม (Equity) ในการแก้ไขปัญหาโลกร้อนยังเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นได้ยาก ความแปรปรวนของสภาพภูมิอากาศจึงเป็นความเสี่ยงที่ยังดำรงอยู่ และเป็นโจทย์สำคัญต่อการวางแผนป้องกันปัญหาอุทกภัยของไทยในปีต่อไป