สถาบันการเงินเฉพาะกิจ ก้าวไปกับมาตรฐานสากลเพื่อบทบาทที่ยั่งยืน

สถาบันการเงินเฉพาะกิจ 1 หรือ Specialized Financial Institutions (SFI)

โดย...จันทวรรณ สุจริตกุล

ผู้อำนวยการอาวุโส ฝ่ายวิเคราะห์

และติดตามฐานะ ธนาคารแห่งประเทศไทย

สถาบันการเงินเฉพาะกิจ 1 หรือ Specialized Financial Institutions (SFI) มีวิวัฒนาการจากความพยายามของภาครัฐในการปิดจุดอ่อนของระบบการเงินที่กลไกตลาดทำงานได้ไม่เต็มที่ จึงมีการกำหนดพันธกิจเฉพาะไว้ในพระราชบัญญัติจัดตั้งสถาบันการเงินเฉพาะกิจแต่ละแห่ง แตกต่างจากการดำเนินงานของสถาบันการเงินเอกชน หรือธนาคารพาณิชย์

สถาบันการเงินเฉพาะกิจที่เก่าแก่ที่สุด คือ ธนาคารออมสิน ทำหน้าที่ส่งเสริมและสนับสนุนการออมเงินในประเทศ

สถาบันการเงินเฉพาะกิจที่จัดตั้งขึ้นต่อๆ มา คือ ธนาคารอาคารสงเคราะห์ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ทำหน้าที่เพิ่มโอกาสการเข้าถึงบริการทางการเงินให้แก่ลูกค้ากลุ่มที่ไม่สามารถเข้าถึงบริการการเงินของธนาคารพาณิชย์

สถาบันการเงินเฉพาะกิจจึงนับเป็นองค์กรที่มีส่วนสำคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจและการเงินของประเทศมาอย่างต่อเนื่อง

ธนาคารออมสิน ตั้งขึ้นก่อนที่ประเทศไทยจะมีแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับแรก ในปี 2504 เสียด้วยซ้ำ เราจึงได้เห็นบทบาทของสถาบันการเงินเฉพาะกิจวิวัฒนาการมาอย่างยาวนาน พร้อมๆ กับการพัฒนาเศรษฐกิจและระบบการเงินไทย โดยบทบาทเหล่านี้เริ่มทวีความเข้มข้นขึ้นนับแต่วิกฤตการเงินเอเชียในปี 2540 และวิกฤตซับไพรม์ล่าสุด ในปี 2551 ดูได้จากสัดส่วนสินทรัพย์ของสถาบันการเงินเฉพาะกิจเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 10 ของสินทรัพย์รวมของระบบการเงินไทยในปี 2539 มาเป็นเกือบร้อยละ 30 ของ

สินทรัพย์รวมของระบบ ณ เดือน มิ.ย. 2554 และหากพิจารณาในระดับภูมิภาค เช่น ในภาคเหนือและภาคตะวันออกเฉียงเหนือ สัดส่วนสินเชื่อของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ เทียบกับสินเชื่อธนาคารพาณิชย์ในภูมิภาค จะมีสัดส่วนสูงถึงร้อยละ 50:50 และ 60:40 ตามลำดับ แสดงถึงบทบาทที่สูงมาก และกระบวนการทำงานในภูมิภาคที่คล่องตัว เจาะลึก เข้าถึง และใกล้ชิดกับลูกค้าในทุกพื้นที่

กระทรวงการคลังเป็นผู้กำกับดูแลหลักของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ โดยมีธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ทำหน้าที่ในการตรวจสอบตามประกาศกระทรวงการคลังปี 2541 เพื่อให้การตรวจสอบสถาบันการเงินทั้งหมดอยู่ในมาตรฐานเดียวกัน ปัจจุบันมีสถาบันการเงินเฉพาะกิจในประเทศไทยทั้งสิ้น 8 แห่ง โดยมีธนาคารออมสินเป็นสถาบันการเงินเฉพาะกิจแห่งแรก ปีนี้มีอายุครบ 99 ปี และธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทยเป็นสถาบันการเงินที่จัดตั้งขึ้นล่าสุดในปี 2546

สถาบันการเงินเฉพาะกิจขนาดใหญ่ที่สุด 3 แห่ง คือ ธนาคารออมสิน ธนาคารอาคารสงเคราะห์ และธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ครอบคลุมร้อยละ 91 ของสินทรัพย์ของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ

หลังวิกฤตการเงินปี 2540 และ 2551 สถาบันการเงินเฉพาะกิจได้เข้ามามีบทบาทในการให้บริการสินเชื่อแก่ประชาชนและผู้ประกอบการ ทดแทนส่วนที่ขาดหายไปของสถาบันการเงินเอกชนอย่างมีนัยสำคัญ แต่ต่อมาเมื่อเศรษฐกิจฟื้นตัว และธนาคารพาณิชย์กลับมาทำหน้าที่ตัวกลางทางการเงิน สถาบันการเงินเฉพาะกิจก็ยังคงรักษาบทบาทและส่วนแบ่งตลาดไว้อยู่

การดำเนินธุรกิจของสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่ทำหน้าที่เป็นตัวกลางทางการเงิน แม้จะมุ่งเน้นกลุ่มลูกค้า หรือการปล่อยกู้ตามวัตถุประสงค์ของพันธกิจ แต่การดำเนินงานโดยทั่วไปจะไม่สามารถแบ่งแยกตลาดกับบริการของธนาคารพาณิชย์ได้อย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด จึงอาจมีการทับซ้อนกับประเภทธุรกรรมและประเภทลูกค้าของธนาคารพาณิชย์ ทั้งกลุ่มลูกค้าขนาดใหญ่ ลูกค้า SMEs และลูกค้ารายย่อย

ปัจจุบัน สถาบันการเงินเฉพาะกิจมีบทบาทมากขึ้นในระบบการเงิน โดย ณ เดือน มิ.ย. 2554 สามารถขยายสินเชื่อและเงินรับฝากได้เพิ่มขึ้นจากช่วงเดียวกันปีก่อนถึงร้อยละ 21 และร้อยละ 20 ตามลำดับ ซึ่งเร่งตัวเร็วกว่าธนาคารพาณิชย์ที่เงินฝากและสินเชื่อขยายตัวประมาณร้อยละ 14-15

ดังนั้น หากสถาบันการเงินเฉพาะกิจยังขยายธุรกิจได้ในระดับบน และในอัตราที่เร็วกว่าธนาคารพาณิชย์ ในระยะต่อไป สัดส่วนของสถาบันการเงินเฉพาะกิจอาจเพิ่มขึ้นเป็น 1 ใน 3 ของระบบการเงินภายใน 2 ปีข้างหน้า

บทบาทที่เพิ่มขึ้น ทำให้เริ่มมีเสียงสะท้อนจากผู้ที่เกี่ยวข้องในวงการการเงินเกี่ยวกับข้อได้เปรียบของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ไม่ว่าจะเป็นประเด็นที่ไม่มีภาระต้องเสียภาษีเงินได้ ไม่มีภาระในการนำส่งเงินสมทบเข้าสถาบันคุ้มครองเงินฝาก (Deposit Protection Agency–DPA) ไม่ได้รับผลกระทบจากการเคลื่อนย้ายเงินฝาก การแตกบัญชี หรือการแปลงเงินฝากไปสู่การออมรูปแบบอื่นๆ เพื่อเตรียมการรองรับการที่ DPA จะลดวงเงินคุ้มครองมาเป็นแบบจำกัดจำนวน และไม่ได้อยู่ภายใต้พระราชบัญญัติธุรกิจสถาบันการเงิน ซึ่ง ธปท.ใช้กำกับดูแลธนาคารพาณิชย์เกี่ยวกับการปฏิบัติตามเกณฑ์การกำกับดูแลสถาบันการเงินของ ธปท. ในเรื่องการดำรงสัดส่วนทางการเงินตามมาตรฐานสากลและกฎเกณฑ์ต่างๆ เช่น เกณฑ์การดำรงเงินกองทุน เกณฑ์ Loan To Value (LTV) ในการปล่อยสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัย เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาโดยละเอียดแล้ว ข้อได้เปรียบดังกล่าวเกิดจากการที่สถาบันเหล่านั้นเป็นของรัฐ ที่จัดตั้งขึ้นมาเพื่อพันธกิจเฉพาะ การแข่งขันที่สูงขึ้นอาจเป็นการขยายโอกาสให้กับผู้เกี่ยวข้องทั้งในมิติเชิงกว้างและเชิงลึก เช่น อาจเป็นการให้โอกาสกลุ่มลูกค้าที่ไม่เคยได้เข้าถึงแหล่งทุนได้มีโอกาสใช้บริการการเงินในระบบ จากการมีสถาบันการเงินเฉพาะกิจไปตั้งอยู่ในแหล่งที่ไม่มีสาขาของธนาคารพาณิชย์

และเมื่อได้โอกาสนี้แล้ว ก็จะมีโอกาสได้รู้จักบริการของธนาคารพาณิชย์ได้ต่อไป ในขณะที่กลุ่มลูกค้ารายย่อยที่เติบโตขึ้นมาได้เพราะมีสถาบันการเงินเฉพาะกิจให้การสนับสนุนในระยะเริ่มแรกนั้น เมื่อลูกค้ากลุ่มนี้เติบโตขึ้นมาเป็นรายกลางที่ต้องการบริการการเงินที่ซับซ้อนและหลากหลายขึ้น เช่น บริการโอนเงิน การชำระเงิน หรือเบิกถอนในวงเงินที่สูงขึ้น อาจจะหันมาเป็นลูกค้าของธนาคารพาณิชย์ในที่สุด จึงเป็นการขยายก้อนเค้กของบริการการเงินและการแข่งขันในประเทศให้สูงขึ้น โดยมีสถาบันการเงินเฉพาะกิจเป็นผู้จุดประกายและเพิ่มโอกาสให้ประชาชนได้เข้าถึงบริการการเงินอย่างทั่วหน้า

โจทย์ที่ทุกฝ่ายให้ความสนใจในขณะนี้คือ การแข่งขันที่เป็นธรรม และผลกระทบต่อระบบในระยะต่อไป เช่น การแข่งขันด้านเงินฝากอาจทำให้ธนาคารพาณิชย์มีต้นทุนเพิ่มขึ้น และส่งผ่านต้นทุนที่เพิ่มขึ้นไปยังกลุ่มลูกค้าที่ไม่ได้มีอำนาจต่อรองสูง ซึ่งจะขัดกับเจตนารมณ์ของการมีสถาบันการเงินเฉพาะกิจ เพื่อช่วยแก้ไขจุดอ่อนของระบบโดยรวม

จึงเป็นเรื่องที่น่ายินดีที่ล่าสุดกระทรวงการคลังได้ประกาศนโยบายชัดเจนในเรื่องการปรับบทบาทของสถาบันการเงินของรัฐให้กลับมาเน้นบทบาทตามพันธกิจ ไม่ทำธุรกิจที่ก้าวล้ำไปแข่งขันกับธนาคารพาณิชย์ที่อาจไม่มีความถนัด พร้อมกับยกระดับการดำเนินงานให้เป็นสากล รวมทั้งจัดทำรายงานตามมาตรฐานบัญชีสากล โดยที่ยังสามารถสนองนโยบายรัฐบาลต่อไป ซึ่งการดำเนินการในทิศทางดังกล่าวจะเสริมสร้างความแข็งแกร่งให้กับสถาบันการเงินเฉพาะกิจ และอำนวยประโยชน์ต่อระบบการเงินของประเทศให้มีความมั่นคงและเติบโตได้อย่างยั่งยืนต่อไป