ความเป็นอิสระของสส.ในการเลือกนายกฯ

การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) เมื่อวันที่ 3 ก.ค. 2554

โดย..อนุรักษ์ นิยมเวช 

ได้ผ่านพ้นมาด้วยดี และในขณะนี้ประชาชนก็ได้เลือก สส.เข้ามาทำหน้าที่บริหารประเทศในฐานะฝ่ายนิติบัญญัติเสร็จสิ้นแล้ว ส่วนขั้นตอนต่อจากนี้ คือ ขั้นตอนในการได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี ซึ่งจะทำหน้าที่ฝ่ายบริหารในการบริหารราชการแผ่นดินต่อไป

สำหรับในประเทศไทย ระบบการได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรีจะเป็นระบบการเลือกตั้งทางอ้อม (Indirect Election) กล่าวคือ ประชาชนจะไม่มีสิทธิในการเลือกนายกรัฐมนตรีโดยตรง แต่ประชาชนจะมีหน้าที่ในการลงคะแนนเลือกตั้ง สส. จากนั้น สส.จะเป็นผู้ลงคะแนนเสียงเลือกนายกรัฐมนตรี และนายกรัฐมนตรีจะทำการเลือกรัฐมนตรีเพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งต่อไป ซึ่งโดยหลักแล้ว วัตถุประสงค์ของการเลือกตั้งทางอ้อมนี้ คือให้ สส.ได้ใช้วิจารณญาณทำการตัดสินใจแทนประชาชน เลือกบุคคลที่เหมาะสมมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี จึงเป็นเรื่องที่มีความสำคัญที่ สส.ต้องสามารถลงคะแนนเลือกนายกรัฐมนตรีที่คิดว่าเหมาะสมที่สุดได้โดยอิสระ ไม่ถูกครอบงำหรือผูกพันโดยมติพรรคการเมืองที่ตนสังกัดอยู่

ดังนั้นแล้ว รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2550 จึงได้มีบทบัญญัติรองรับถึงความเป็นอิสระของ สส.ในการลงคะแนนเลือกนายกรัฐมนตรีไว้อย่างชัดเจนว่า การลงคะแนนเลือกนายกรัฐมนตรีของ สส.นั้น ไม่ถูกผูกพันโดยมติของพรรคการเมือง และพรรคการเมืองไม่อาจกำหนดให้สมาชิกที่เป็น สส.ต้องพ้นจากสมาชิกสภาพของพรรค เนื่องจากลงมติหรือมิได้ลงมติในรัฐสภาได้

กระบวนการในการได้มาซึ่งฝ่ายบริหารนั้นสามารถแบ่งออกได้เป็น 3 ขั้นตอนหลัก ขั้นตอนแรก คือ หลังจากที่คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ได้ประกาศรับรองผลการเลือกตั้งจนครบร้อยละ 95 ของจำนวน สส.ทั้งหมดแล้ว จะต้องจัดให้มีการประชุมรัฐสภาเพื่อให้สมาชิกได้มาประชุมเป็นครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 127 ซึ่งในการประชุมครั้งแรกนี้มีวาระสำคัญ คือ ให้ สส.เลือกผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งประธานและรองประธานสภาผู้แทนราษฎร โดยตามข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรได้กำหนดให้ สส.แต่ละคนมีสิทธิเสนอชื่อสมาชิกที่จะดำรงตำแหน่งได้ 1 ชื่อ และการเสนอชื่อนั้นต้องได้รับการรับรองจาก สส.ไม่น้อยกว่า 20 คน

ทั้งนี้ เมื่อสภาผู้แทนราษฎรได้เลือกประธานและรองประธานสภาผู้แทนราษฎรได้แล้ว เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรจะมีหนังสือแจ้งไปยังนายกรัฐมนตรีเพื่อนำความกราบบังคมทูล เพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งประธานและรองประธานสภาผู้แทนราษฎรตามมติของสภา โดยมีรักษาการนายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ

ขั้นตอนต่อมา คือ สภาผู้แทนราษฎรจะต้องทำการลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีให้เสร็จภายใน 30 วัน นับแต่วันที่มีการเรียกประชุมรัฐสภาเป็นครั้งแรก โดยตามรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 172-173 และข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรได้กำหนดให้การเสนอชื่อบุคคลผู้สมควรได้รับการแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีนั้น จะต้องมี สส.ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรรับรอง

ในการลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีนั้นจะเป็นการลงคะแนนโดยเปิดเผยด้วยวิธีการขานชื่อ และจะต้องมีคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวน สส.ที่มีอยู่ เห็นชอบให้บุคคลดังกล่าวเป็นนายกรัฐมนตรี แต่ถ้าปรากฏว่าพ้นกำหนด 30 วัน นับแต่วันที่มีการเลือกประชุมรัฐสภาเพื่อให้ สส.ได้มาประชุมเป็นครั้งแรกแล้ว ยังไม่มีบุคคลใดได้รับความเห็นชอบจาก สส.จำนวนมากกว่ากึ่งหนึ่งให้ได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎรจะนำความขึ้นกราบบังคมทูลภายใน 15 วัน นับแต่วันที่พ้นกำหนดเวลาดังกล่าว เพื่อให้พระมหากษัตริย์มีพระบรมราชโองการแต่งตั้งบุคคล ซึ่งได้รับคะแนนเสียงสูงสุดเป็นนายกรัฐมนตรี

ขั้นตอนที่สาม คือ หลังจากที่มีการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งนายกรัฐมนตรีแล้ว นายกรัฐมนตรีจะดำเนินการเลือกรัฐมนตรีจำนวนไม่เกิน 35 คน เพื่อมาดำรงตำแหน่งในคณะรัฐมนตรี โดยก่อนที่นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีจะเข้ารับหน้าที่ จะต้องถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ และก่อนที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดิน คณะรัฐมนตรีจะต้องแถลงนโยบายและชี้แจงการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐต่อรัฐสภาภายใน 15 วัน นับแต่วันเข้ารับหน้าที่

จะเห็นได้ว่า ในกระบวนการได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีตามที่ได้กล่าวมานั้น สส.จะเป็นบุคคลที่มีบทบาทสำคัญในการลงคะแนนเลือกผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ซึ่งตามหลักกฎหมายแล้ว การลงคะแนนเสียงดังกล่าว สส.จะมีอิสระอย่างเต็มที่ตามที่รัฐธรรมนูญฯ มาตรา 172 ประกอบมาตรา 126 ได้กำหนดว่า การออกเสียงเลือกนายกรัฐมนตรีนั้นจะต้องกระทำโดยเปิดเผย และสมาชิกย่อมมีอิสระและไม่ถูกผูกพันโดยมติของพรรคการเมืองหรืออาณัติอื่นใดๆ

นอกจากนี้ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง มาตรา 10 ก็ได้ยืนยันหลักการเดียวกันว่า พรรคการเมืองไม่สามารถมีข้อกำหนดให้สมาชิกที่ดำรงตำแหน่ง สส.พ้นจากสมาชิกภาพของพรรคการเมือง เพราะเหตุที่สมาชิกผู้นั้นลงมติหรือไม่ลงมติในสภาผู้แทนราษฎร หรือในที่ประชุมร่วมกันของวุฒิสภา

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าตามกฎหมายที่ได้กล่าวมานั้นได้รองรับความเป็นอิสระของ สส.ไว้อย่างชัดเจน แต่ในทางปฏิบัติแล้ว สส.มักจะลงคะแนนเลือกนายกรัฐมนตรีตามที่พรรคการเมืองที่สังกัดมีมติมาโดยตลอด จะเห็นได้จากที่ผ่านมาในประวัติศาสตร์การเมืองไทย มีอยู่เพียงไม่กี่ครั้งเท่านั้นที่ สส.จะลงคะแนนเสียงฝ่าฝืนมติพรรคการเมืองที่ตนสังกัด

ตัวอย่างเช่น การเกิดกรณี “งูเห่า” ในช่วงปลายปี 2540 หลังจากที่ พล.อ.ชวลิต ยงใจยุทธ ลาออกจากการเป็นนายกรัฐมนตรี พรรคประชากรไทย ซึ่งเดิมนั้นเป็นพรรคร่วมรัฐบาลต้องการสนับสนุนให้ พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ เป็นนายกรัฐมนตรีแทน แต่ปรากฏว่าในครั้งนั้น สส.พรรคประชากรไทย กลุ่มของ วัฒนา อัศวเหม จำนวน 12 คน ได้ลงคะแนนสนับสนุนให้ ชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นการลงมติต่างจากมติของพรรคประชากรไทย

ปรากฏการณ์ “งูเห่า” ที่เคยเกิดขึ้นนี้ อาจถือว่าเป็นกรณีแรกที่มี สส.ลงมติฝ่าฝืนมติของพรรคการเมือง และต่อจากนั้นก็ได้มี สส.ลงมติฝ่าฝืนมติของพรรคการเมืองอีกไม่กี่ครั้งเท่านั้น ซึ่งในเรื่องนี้ผู้เขียนมีความเห็นว่า แม้ว่าในทางปฏิบัติแล้ว สส.มักจะดำเนินการตามมติพรรคการเมือง แต่การที่กฎหมายไทยได้วางหลักเรื่องการเป็นอิสระของ สส.ไว้นั้น นับว่าเป็นเรื่องที่ถูกต้องและเป็นประโยชน์ เนื่องจาก สส.จะมีบทบาทในฐานะสมาชิกพรรคการเมืองแล้ว ยังมีอีกบทบาทหนึ่งที่มีความสำคัญอย่างยิ่ง คือ การเป็นตัวแทนของปวงชนชาวไทย ซึ่งจะต้องปฏิบัติหน้าที่เพื่อประโยชน์ของประชาชนส่วนรวม

ดังนั้น หากกฎหมายกำหนดให้ สส.ถูกบังคับให้ต้องผูกพันตามมติของพรรคการเมืองแล้ว อาจจะทำให้เป็นการขัดต่อบทบาทหน้าที่ของ สส.ในฐานะตัวแทนของประชาชนที่จะต้องทำหน้าที่รักษาผลประโยชน์และเป็นปากเสียงของประชาชนในรัฐสภาได้

ท้ายที่สุดนี้ ผู้เขียนเห็นว่า ไม่ว่ากระบวนการในการได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรีนั้น จะเป็นไปตามมติของพรรคการเมืองหรือไม่ก็ตาม สิ่งสำคัญที่สุดสำหรับผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี คือ นายกรัฐมนตรีนั้นจะต้องเป็นนายกรัฐมนตรีของประชาชนชาวไทยทั้งหมด มิใช่เป็นเพียงนายกรัฐมนตรีเฉพาะแต่กลุ่มคนที่ลงคะแนนเลือกพรรคของตนเข้ามาเป็นรัฐบาลเท่านั้น

สำหรับนายกรัฐมนตรีคนใหม่ที่กำลังจะเข้าสู่ตำแหน่งในเวลาอันใกล้นี้ ก็จะต้องปฏิบัติหน้าที่เพื่อประชาชนชาวไทยทั้งปวง โดยไม่มีการแบ่งแยก ช่วยเหลือเฉพาะแต่กลุ่มคนที่เลือกตนเข้ามาสู่ตำแหน่ง อีกทั้งจะต้องมุ่งกระทำการเพื่อผลประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชนทั้งหมดเป็นที่ตั้ง สร้างความเจริญก้าวหน้าให้กับประเทศชาติต่อไป