การถวายสัตย์ในสหราชอาณาจักร

โดย...ไชยันต์ ไชยพร อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ผมไม่ได้เชี่ยวชาญเรื่องการเมืองการปกครองสหราชอาณาจักร (ต่อไปขอใช้ว่า อังกฤษ) จึงไม่ค่อยจะรู้รายละเอียดต่างๆในประเพณีการปกครองของอังกฤษมากเท่ากับผู้ที่เชี่ยวชาญ

อย่างกรณีล่าสุดที่นายบอริส จอห์นสันไปทูลเกล้าฯสมเด็จพระราชินีเอลิซาเบทที่สองเพื่อให้มีการยุติการประชุมสภาฯเป็นกรณีพิเศษ และคนในอังกฤษแบ่งเป็นสองฝ่าย ฝ่ายหนึ่งเห็นว่าเป็นการขัดรัฐธรรมนูญ (อังกฤษใช้รัฐธรรมนูญตามประเพณีการปกครอง ไม่ได้ประมวลมาเป็นฉบับเดียวที่เป็นลายลักษณ์อักษร) และขัดกับหลักประชาธิปไตย ส่วนอีกฝ่ายเห็นว่าไม่ขัดและทำได้เมื่อสมเด็จพระราชินีฯได้ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว

แต่ต่อมามีผู้ไปยื่นต่อศาลฎีกา (ทำหน้าที่เหมือนศาลรัฐธรรมนูญ) และศาลฎีกาได้ตัดสินมาว่า พระราชกฤษฎีกาที่นายกรัฐมนตรีทูลเกล้าฯไปนั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญและขัดกับหลักประชาธิปไตย แม้ว่าจะมีการลงพระปรมาภิไธยแล้วก็ตาม

แต่กระนั้น ก็หาใช่ความรับผิดชอบของสมเด็จพระราชินีฯไม่ เพราะในระบอบการปกครองที่พระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ พระมหากษัตริย์ไม่ได้ทรงใช้อำนาจทางการเมืองโดยตรงด้วยพระองค์เองเหมือนสมัยที่ยังอยู่เหนือรัฐธรรมนูญ แต่ในระบอบที่พระมหากษัตริย์อยู่ใต้รัฐธรรมนูญ พระองค์ใช้อำนาจผ่านคณะรัฐมนตรี รัฐสภาและศาล

ที่ว่าผ่านก็คือ ในกรณีปิดประชุมสมัยสภาของอังกฤษ พระองค์มิได้ทรงริเริ่ม แต่นายกรัฐมนตรีริเริ่ม หรือเวลารัฐสภาออกกฎหมาย และส่งร่างกฎหมายที่ผ่านวาระการพิจารณาแล้วขึ้นไป พระองค์ก็ไม่ได้ทรงริเริ่มให้มีการออกกฎหมายต่างๆเหล่านั้น หรือในกรณีที่ศาลตัดสินคดีความ พระองค์ก็มิได้เป็นผู้ตัดสินคดีความเองเหมือนในสมัยก่อน

ถ้าเทียบกับของไทย ก็จะต้องบอกว่า พระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญไม่ได้มาตัดสินปัญหาต่างๆเหมือนสมัยพ่อขุนรามคำแหงที่ชาวบ้านออกมาสั่นกระดิ่งร้องทุกข์ ซึ่งเมื่อชาวบ้านมาร้องทุกข์ นอกจากพระองค์จะตัดสินว่าใครผิดใครถูกและ/หรือลงโทษใครแล้ว (อำนาจตุลาการ) พระองค์อาจจะสั่งการให้มีการแก้ไขเยียวยาหรือให้อะไรต่างๆ (บริหาร) หรือรวมทั้งออกกฎระเบียบอะไรออกมา (นิติบัญญัติ) หรืออย่างในสมัยอยุธยา (ตามวรรณกรรมเรื่องขุนช้างขุนแผน) พระพันวษาทรงออกมาตัดสินกรณีพิพาทเกี่ยวกับนางวันทองว่าตกลงแล้ว นางเป็นเมียใครกันแน่ ระหว่างพี่แผนกับไอ้ช้าง ซึ่งพระพันวษาต้องทำหน้าที่เป็นศาลด้วยตัวพระองค์เอง

ดังนั้น เมื่อย้อนกลับไปในกรณีปิดประชุมสภาของอังกฤษที่ศาลฎีกาตัดสินว่าพระราชกฤษฎีกาปิดสภาขัดรัฐธรรมนูญและไม่เป็นประชาธิปไตย ซึ่งผู้รับผิดชอบในความผิดนี้คือ ตัวนายบอริส จอห์นสัน นายกรัฐมนตรี ส่วนสมเด็จพระราชินีฯไม่ต้องทรงรับผิดชอบตามหลัก the King/Queen can no do wrong ในระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ

แต่ถ้าย้อนกลับไปในประวัติศาสตร์การเมืองของอังกฤษ ก่อนหน้าที่อังกฤษจะเข้าสู่ระบอบการปกครองที่พระมหากษัตริย์ต้องอยู่ใต้รัฐธรรมนูญหรือใต้อำนาจของรัฐสภา จะพบว่า ประโยคที่ว่า “the King can do no wrong.” พบครั้งแรกในพระราชดำรัสของพระเจ้าชาร์ลสที่หนึ่ง (แต่ก็อาจจะมีการพูดประโยคนี้มาก่อนก็ได้ เพียงแต่ผมยังไม่เจอ แต่ถ้ามีใครเจอก็ช่วยบอกด้วย) พระองค์ทรงมีพระราชดำรัสนี้ในตอนที่พระองค์ต้องทรงขึ้นศาล หลังจากพระองค์เป็นฝ่ายพ่ายแพ้ต่อฝ่ายรัฐสภาในสงครามกลางเมืองและถูกอัยการแผ่นดินตั้งข้อหากบฏ

ประโยคดังกล่าวคือเป็นหนึ่งในเหตุผลหนึ่งข้อแก้ต่างที่พระองค์ทรงยืนยันว่า อัยการแผ่นดินไม่มีอำนาจจะมาตั้งข้อหาและตัดสินพระองค์ได้ เพราะ “the King can do no wrong.” ด้วยพระองค์เชื่อว่า พระองค์ไม่ได้ทรงทำอะไรที่ขัดต่อประเพณีการปกครองของอังกฤษที่ดำเนินมาตั้งแต่ครั้งโบราณกาล ดังนั้น “the King can do no wrong.” จึงไม่ใช่เป็นหลักเฉพาะระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญเท่านั้น แต่ยังเป็นหลักในระบอบที่พระมหากษัตริย์อยู่ไม่ได้อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญด้วย แต่ตีความต่างกันภายใต้บริบทที่ต่างกัน

ทีนี้ ลองสมมุติดูว่า หากกรณีที่ศาลฎีกาอังกฤษตัดสินว่าพระราชกฤษฎีกาที่ลงพระปรมาภิไธยที่เกิดขึ้นในอังกฤษนั้นได้เกิดขึ้นในประเทศไทย นั่นคือ ศาลรัฐธรรมนูญบ้านเราตัดสินว่ากฎหมายที่ผ่านการลงพระปรมาภิไธยแล้วผิดหรือขัดกับรัฐธรรมนูญ เราก็จะเจอกับปรากฏการณ์ที่กฎหมายที่ผ่านการลงพระปรมาภิไธยแล้วก็ยังผิดได้ และผู้คนทั่วไปก็อาจจะคิดไปว่า ศาลรัฐธรรมนูญกล้าดีอย่างไรถึงมาตัดสินเช่นนั้น ไม่เคารพในพระราชวินิจฉัยและพระราชอำนาจหรืออย่างไร ?

แต่ถ้าเราเข้าใจถึงหลักการเหตุผลของระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญแล้ว เราก็จะไม่คิดว่าคำตัดสินของศาลไม่เคารพในพระราชวินิจฉัยและพระราชอำนาจแต่อย่างใด แต่ในบ้านเรา เราก็จะพบการอ้างอยู่บ่อยครั้งว่า หนังสือเอกสารกฎหมายที่ผ่านการลงพระปรมาภิไธยแล้ว และมีคนเห็นต่างไม่เห็นด้วย ก็จะถูกกล่าวตอกกลับมาว่า “นี่เป็นพระปรมาภิไธยนะ !” และดูเหมือนว่าผู้กล่าวจะตอกกลับภายใต้หลักพระมหากษัตริย์อยู่เหนือรัฐธรรมนูญมากกว่าจะอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ หรือไม่ก็รู้ทั้งรู้ แต่ก็ยังแอบอ้างพระปรมาภิไธยมาข่มขู่ผู้เห็นต่างในสิ่งที่พวกเขาได้ประโยชน์

คำถามที่ตามมาคือในกรณีของอังกฤษ สมเด็จพระราชินีฯทรงลงปรมาภิไธยในพระราชกฤษฎีกาในแบบที่เป็นพิธีกรรมเท่านั้น หรือทรงใช้พระราชวินิจฉัยก่อนที่ใช้พระราชอำนาจ ?

ด้วยเหตุนี้เอง หลังจากที่ศาลฎีกามีคำวินิจฉัย จึงมีกระแสออกมาว่า นายกรัฐมนตรีโกหกหรือให้ข้อมูลที่ไม่ถูกต้องในการทูลเกล้าฯเพื่อพักการประชุมสภา

ที่มีกระแสนี้ออกมาก็เพื่อต้องการชี้ให้เห็นว่า พระมหากษัตริย์อังกฤษไม่ได้ลงพระปรมาภิไธยแบบพิธีกรรมเป็นตรายางเท่านั้น แต่เนื่องจากพระองค์ไม่ได้ข้อมูลที่ถูกต้องต่างหาก แต่นายบอริสก็ออกมายืนยันว่าเขาไม่ได้โกหกหรือบิดเบือนข้อมูล แต่ถ้าเกิดสมเด็จพระราชินีฯทรงชะลอการลงพระปรมาภิไธย ก็อาจจะเป็นการส่งสัญญาณให้นายจอห์นสันได้กลับไปทบทวนการทูลเกล้าฯ ก็เป็นไปได้

กรณีแบบนี้อาจจะเกิดขึ้นในบ้านเราก็ได้ โดยเฉพาะในกรณีเกี่ยวกับการยุบสภาในวันที่ ๒๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๙ ที่ผมเห็นว่า การทูลเกล้าฯพระราชกฤษฎีกายุบสภาของคุณทักษิณนั้นขัดต่อหลักระบบรัฐสภา เพราะสภาขณะนั้น มิได้มีปัญหาอะไร ทำไมถึงจะต้องยุบสภา? และถ้าหากมีใครไปยื่นศาลรัฐธรรมนูญ และสมมุติว่าศาลตัดสินว่าการยุบสภาดังกล่าวขัดต่อระบบรัฐสภา ก็อาจจะเกิดปัญหาตามมาได้ว่า คำวินิจฉัยของศาลไม่เคารพพระราชวินิจฉัยและพระราชอำนาจที่ลงพระปรมาภิไธยไป หรือก็อาจจะมีกระแสออกมาว่า ข้อความในพระราชกฤษฎีกายุบสภานั้นไม่ตรงกับความจริงที่เกิดขึ้นเพื่อยืนยันว่า พระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชวินิจฉัยก่อนใช้พระราชอำนาจลงปรมาภิไธยเสมอ

แม้ว่าบ้านเราจะไม่มีกรณีปิดสภาเหมือนอังกฤษที่ขึ้นไปถึงศาลฎีกา แต่เรามีกรณีถวายสัตย์ที่ขึ้นไปถึงศาลรัฐธรรมนูญ และศาลมีคำวินิจฉัยออกมาว่าการถวายสัตย์เป็นพื้นที่ที่ไม่อยู่ในอำนาจการตรวจสอบขององค์กรตามรัฐธรรมนูญใด จึงไม่รับคำร้อง แต่หลังจากมีคำวินิจฉัยดังกล่าว ก็มีความเห็นของผู้คนต่างๆต่อคำวินิจฉัยดังกล่าว อย่างเช่น อาจารย์นิธิ เอียวศรีวงศ์ โดยหลักใหญ่ใจความของอาจารย์นิธิคือ คณะรัฐมนตรีถวายสัตย์ต่อพระมหากษัตริย์ในฐานะที่พระองค์เป็นตัวแทนการใช้อำนาจอธิปไตยของปวงชน และ “เมื่อการถวายสัตย์ฯ อยู่ในความสัมพันธ์เชิงสถาบัน พระราชดำรัสตอบรับการถวายสัตย์ฯ จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ของทั้งสองฝ่าย จะให้พระมหากษัตริย์ทรงทักท้วงว่าถวายสัตย์ไม่ครบตามกฎหมาย ก็ต้องถือว่าเกินหน้าที่ของพระองค์แม้มีพระราชอำนาจจะทำเช่นนั้นได้ แต่ไม่มีใครในโลกเขาทำกัน เช่นประธานศาลสูงสหรัฐก็ไม่ท้วงที่โอบามากล่าวถ้อยคำตกหล่นในการปฏิญาณตน เป็นหน้าที่ของประธานาธิบดีเองที่จะรู้ข้อบกพร่อง หรือเป็นหน้าที่ของฝ่ายอื่นเช่นรัฐสภาที่จะเป็นผู้ทักท้วง ยิ่งทรงรับการถวายสัตย์ฯ ในท่ามกลางผู้คนมากหน้าหลายตา รวมทั้งการถ่ายทอดสดทางโทรทัศน์ด้วย ก็ยิ่งต้องระวังพระองค์มิให้สาธารณชนเห็นว่าทรงใช้พระราชอำนาจเข้าไปแทรกแซงฝ่ายบริหาร ซึ่งได้รับความไว้วางใจจากรัฐสภามาแล้ว”

ซึ่งหลังมีคำวินิจฉัยของศาลแล้ว ผู้คนก็สามารถแสดงความคิดเห็นและให้เหตุผลท้วงติงได้ แต่ก็เคารพในคำวินิจฉัยว่าเป็นที่สุด นอกจากจะมีใครไปยื่นเรื่องใหม่ด้วยเหตุผลอื่น

แต่เมื่อไปพิจารณาคำถวายสัตย์ปฏิญาณของอังกฤษ ก็มีข้อน่าสนใจอยู่ คือในการถวายสัตย์ฯของอังกฤษ จะเริ่มต้นโดยประธานรัฐสภาเป็นผู้เริ่มถวายสัตย์ฯเป็นฝ่ายแรก และจะมีการประกาศลำดับขององค์กรที่จะมาถวายสัตย์ฯต่อๆกันไป โดยปกติจะต่อด้วยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่เป็น ส.ส. ต่อเนื่องยาวนานที่สุด ต่อมาคือนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี โดยมีข้อความดังต่อไปนี้

“I (name of Member) swear by Almighty God that I will be faithful and bear true allegiance to Her Majesty Queen Elizabeth, her heirs and successors, according to law. So help me God.”

“ข้าพเจ้า (ชื่อสมาชิก) สาบานต่อพระเจ้าผู้ทรงฤทธานุภาพว่าข้าพเจ้าจะซื่อสัตย์และแสดงความจงรักภักดีอย่างแท้จริงต่อสมเด็จพระราชินีเอลิซาเบธ ผู้สืบทอดและทายาทของพระองค์ ตามกฎหมาย ดังนั้น ขอพระเจ้าทรงเมตตา”

ที่ยกข้อความการถวายสัตย์ฯของอังกฤษมานี้ มิได้จะสื่อว่า การถวายสัตย์ฯของไทยที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยมานั้นมีข้อน่าคิดอย่างไร แต่เพียงต้องการสื่อให้เห็นว่า การถวายสัตย์ฯของเขานั้น ไม่มีคำว่ารัฐธรรมนูญ แต่เน้นไปที่ควาวมซื่อสัตย์และจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ ผู้สืบทอดและทายาทของพระองค์ตามกฎหมาย นั่นคือ ความซื่อสัตย์และจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ฯจะต้องอยู่ในกรอบของกฎหมายเท่านั้น

ส่วนข้อความการถวายสัตย์ฯที่ครบสมบูรณ์ตามรัฐธรรมนูญของไทยคือ “ข้าพระพุทธเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอถวายสัตย์ปฏิญาณว่า ข้าพระพุทธเจ้าจะจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์และจะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ”

ส่วนข้อความที่พลเอกประยุทธ์ถวายสัตย์ฯคือ “…ข้าพระพุทธเจ้าจะจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์และจะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชนตลอดไป” โดยข้อความที่หายไปคือ “ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ” นั่นคือ ไม่ได้เน้นที่จะจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์และปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชนตลอดไป ตามรัฐธรรมนูญ แต่เน้นที่ “เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน” หากต้องเลือกระหว่าง รัฐธรรมนูญ กับ ประโยชน์ของประเทศและประชาชน? อันหลังมาก่อน